增量配電業(yè)務改革進展及問題與對策研究

2019-08-15 16:44:55 能源研究俱樂部作者:封紅麗　點擊量：評論 (0)

自2016年以來，國內增量配電業(yè)務改革已開展四批試點，基本實現(xiàn)地級以上城市全覆蓋，極大調動了各地投資積極性。但總體來看，前三批試點項目

三

主要商業(yè)模式及市場潛力分析

商業(yè)模式分析

當前增量配電網主要有五類參與者，主要的商業(yè)模式主要為基礎服務、售電業(yè)務以及增值服務。然而，目前我國增量配電運營模式還比較單一，從已運行的存量配電項目看，運營模式較傳統(tǒng)，鮮有開展增值服務的案例，而且還未達到如文件描述的通過收取配電服務費獲得營收。

1.增量配電的主要參與者

在分析增量配電業(yè)務的商業(yè)模式之前，首先應該捋清增量配電業(yè)務的主要參與者，在該市場中承擔何種角色，將決定其主要盈利點及適合其自身發(fā)展的商業(yè)模式。目前市場上主要有五大參與者，具體如下：

第一類參與者多以能源電力央企為主，一方面拓展發(fā)電以外的業(yè)務，借電力改革紅利進入電網領域，另一方面擁有電網業(yè)務的企業(yè)尋找機會發(fā)展壯大自己。

第二類參與者是已有相當規(guī)模存量資產在運營服務的企業(yè)，借改革機遇獲得電力業(yè)務許可證（供電類），將供電服務合法合理化。

第三類參與者主要是電網設計、工程施工總包和設備供應商等，參與增量配電網主要是為了產業(yè)鏈其它環(huán)節(jié)創(chuàng)造業(yè)務增值點。

第四類參與者主要是之前就從事非電能源服務的，如供水、供熱、供氣，以“綜合能源服務”的概念進入電力服務。

第五類參與者是各路資本和基金，借助資本之力進入綜合能源服務和能源互聯(lián)網領域。

上述參與者基本都已成功進入增量配電網市場，他們的利益尋求點不止靠輸配電價來回收投資，而是試圖在產業(yè)鏈其他環(huán)節(jié)帶來價值，實現(xiàn)長短結合獲取收益。

2.增量配電的商業(yè)模式

增量配電網的收益，具體可從收取配電網“過網費”、配電網容量費、購售電、增值服務（如能效管理服務、綜合能源服務、合同能源管理、配售電工程總包服務、減容工程服務、外線建設服務、運維服務等）收益等幾個方面來獲得。

然而，目前我國增量配電運營模式還比較單一，鮮有開展增值服務的案例。當然，主要原因在于大部分省份配電價格還未及時核定，市場化購電途徑還不夠充分。

隨著各省配電價格機制、電力現(xiàn)貨市場交易等政策的不斷完善，增量配電運營的商業(yè)模式也將逐步形成。增量配電網運營商業(yè)模式主要有以下幾種：

一是基礎服務，收取配電網“過網費”、容量費等。服務內容包括但不限于：投建、運營、調度、維護、建設與改造配電網絡；用戶用電的無歧視報裝、接入和增容；提供用戶計量、抄表、收費、開具發(fā)票和催繳欠款等服務；公開配網運行信息、承擔電力統(tǒng)計工作；保護電力設施、防竊電；代收、代付政府性基金、交叉補貼、新能源補貼、保底供電服務等。

二是售電業(yè)務。據(jù)統(tǒng)計結果顯示：在第一批最早確認業(yè)主的61家增量配電網業(yè)務改革試點項目中，有20家業(yè)主自身或資本參與方具備售電公司資質，占到已確認業(yè)主項目總數(shù)的32.79%。在售電業(yè)務中，售電公司可以與電力用戶協(xié)商確定電力的市場交易價格，并可以不受配電區(qū)域限制進行購電。對于擁有配電網運營權的售電公司，具備條件的要將配電業(yè)務和競爭性售電業(yè)務分開核算。

三是增值服務。服務內容包括但不限于為用戶提供用電規(guī)劃、智能用電、節(jié)能增效、合同能源管理服務、用電設備運維；用戶多種能源優(yōu)化組合方案，提供發(fā)電、供熱、供冷、供氣、供水等智能化綜合能源服務；提供減容工程服務、外線建設服務等工程服務。

增量配網的放開可以激活更多新的商業(yè)模式，例如電力設備廠商可以借助增量配網項目的投建與改造，升級為工程總承包商，這樣其所獲得的收入將不再只是低毛利率的設備收入，還將新增電力工程總包收入。電力設備廠商還可利用自身生產經驗開拓后端運維＋數(shù)據(jù)增值服務，該市場有望快速規(guī)范化并產生更多盈利點。配網運營商可對客戶收取配電及用電費用，實現(xiàn)配售一體化運營等。

市場潛力分析

資料顯示，目前，中國配網投資占電網投資的比重僅為53.55%，而發(fā)達國家這一比例穩(wěn)定在60%以上。根據(jù)國家能源局此前發(fā)布的《配電網建設改造行動計劃（2015-2020年）》，2015年至2020年，全國配電網建設改造投資不低于2萬億元，“十三五”期間累計投資不低于1.7萬億元。

據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有347家國家級工業(yè)園區(qū)，1167家省級工業(yè)園區(qū)，假設國家級工業(yè)園區(qū)年平均用電量為20億千瓦時，省級工業(yè)園區(qū)用電量為5億千瓦時，則全國工業(yè)園區(qū)年用電量為12775億千瓦時。大工業(yè)用戶接入的配電網平均輸配電價約0.1412元/千瓦時，則擁有配電網運營權的電網企業(yè)和售電公司年輸配電價收入達1803億元。因此，未來增量配電網還有很大的市場增長空間。

四

存在的問題

截至目前，增量配電業(yè)務改革試點基本實現(xiàn)地級市以上全覆蓋，有效激發(fā)了社會資本投資增量配電項目的積極性，但是不少地區(qū)仍存在落地情況較差、試點工作推進不力等問題。矛盾主要集中在供電區(qū)域劃分、存量資產處置、配網工程接入、電網公司控股、配電價格核定、電力交易市場運行等方面，具體分析如下：

各方利益訴求難以達成一致

增量配電項目具有前期投入大、建設周期長、投資回收期慢等特點，目前試點項目大多處于起步階段，配電網資產和用戶尚未形成規(guī)模效應。在改革實施過程中，有些地方政府投資平臺與電網企業(yè)都想控股，有些地方政府給投資方提出帶產業(yè)、降電價等過高要求，有些項目在現(xiàn)階段的低收益（甚至持續(xù)虧損）預期無法吸引投資方，導致合理的配電價格機制無法落實，試點項目的配電網投資難以通過電價疏導，項目經營困難。電網企業(yè)與增量配電網業(yè)主也存在利益博弈關系。目前已建成的增量配電網試點工程大部分由電網企業(yè)控股或參股，前320個增量配電網試點中，電網企業(yè)未參與的項目少有取得實質進展的。在政府、電網和用戶配電資產互相交織的情況下，由于各方利益訴求的不同，各方資產如何參與遲遲難以達成一致意見，導致項目難以落地。

配電價格機制不完善，輸配電價結構不合理

目前，增量配電網沒有預期的盈利空間。首先，輸配電價定價缺乏細則，不能適應增量配電改革需要。諸如增量配電網如何確定定價機制、如何進行價格測算、是否需要繳納基本電費或者應該如何繳納、綜合線損率如何體現(xiàn)在增量配網中、高可靠性費用如何收取等問題大部分都未明確，結算模式和結算路徑沒有理順。輸配電價核定、成本監(jiān)審和具體配套措施中尚存在一定的問題和不足。

其次，輸配電價結構不合理，導致配電價格基本沒有盈利空間。文件明確提出：“配電價格核定前，暫按售電公司或電力用戶接入電壓等級對應的省級電網共用網絡輸配電價扣減該配電網接入電壓等級對應的省級電網共用網絡輸配電價執(zhí)行。”而本輪電改核定的輸配電價，多數(shù)省市仍然存在輸配電價結構不合理的問題：220千伏以下電壓等級間價差過小，在地方政府尚未出臺增量配網配電價格定價辦法，配電價格無法核定的情況下，導致配電價格基本沒有盈利空間，甚至部分配電網內沒有電壓等級差而無法收取配電費，如上海110kV和220kV的電價相同。雖然指導意見對配電網價格調整有特殊規(guī)定：“不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的，省級價格主管部門可根據(jù)實際情況，向國務院價格主管部門申請調整省級電網輸配電價結構”，但實際操作起來比較困難，且耗時很長。

試點項目上報審批不規(guī)范

許多地方的增量配電項目存在倉促上馬或停滯不前問題，不利于整體改革的推進。一方面，一些地方對改革政策理解不到位，把改革試點項目當做一般性投資項目盲目上報，項目論證不充分，造成項目在實施過程中出現(xiàn)流標、意向投資方退出、推進困難等情況；另一方面，在一些地方主管部門項目批復文件中，對項目名稱進行批復，沒有對規(guī)劃方案、配電區(qū)域劃分等內容進行明確，導致試點項目落地困難、試點范圍隨意更改、配電網重復規(guī)劃以及重復建設等不合理現(xiàn)象。這種局面容易造成當事各方采取策略性行為，像地方政府直接干預式推進、電網企業(yè)過度保守式阻礙，以及投資主體的不合理進入動機，如采取“為被收購而進入”策略等。

政策法規(guī)及標準尚不完善，監(jiān)管不到位

目前，相關政策法規(guī)、標準在一定程度上存在不完善、不細致情況，突出體現(xiàn)是存量配電資產處置程序不明確，項目核準、接入方案、供電業(yè)務許可證辦理周期長，制約了項目推進的進度。雖然近兩年國家密集出臺政策，但是實操方面的政策尚未落地，如輸配電價政策。某地方能源局官員時在接受采訪時認為：“增量配電試點艱難推進，反映出電網企業(yè)對政府有權調整或確定供電范圍劃分的權力不認同，這背后的體制原因是政府對電網管理缺乏法規(guī)。由于所有權和經營權沒有實現(xiàn)清晰界定，沒有建立起完備的電網特許經營制度，尤其是沒有明確特許經營內涵里重要的退出機制，不僅有效的監(jiān)管無從談起，甚至電網資產的所有者也失去了控制權，經營者成為了事實上的資產所有者。”與此同時，項目實施過程中，大量項目的配電網處于犬牙交錯，互相交織的多方產權狀態(tài)。這也從側面反映了我國配電網缺乏統(tǒng)一管理機制。

項目本身的先天不足

增量配電網試點項目具有初期投資大、融資難、投資回報低、周期長的特點，項目盈利性差。部分試點項目質量不佳，招商引資未達預期，無法回收投資。在前三批320個已批復的項目中，有很多試點項目，特別是第二批和第三批項目中，從占地面積、用電負荷上難以看到開展增量配電業(yè)務改革試點的優(yōu)勢。同時，對園區(qū)未來負荷增長估計不足，特別是新園區(qū)，招商引資不到位，園區(qū)入駐企業(yè)少或者慢，用電需求難以達到預期，不但影響本項目后續(xù)運營，也嚴重動搖了市場主體投資配網項目的信心。其次，增量配網投資主體遴選不當、企業(yè)股權結構過于分散，引起公司治理等問題與困難。引入并激發(fā)社會資本力量是本次增量配網改革目的之一，但部分省市在具體項目業(yè)主遴選時，存在兩方面問題：一是投資主體選擇不當，致使后續(xù)建設運營難以推進；二是引入的社會資本方過多，導致公司決策緩慢、股東意見難以統(tǒng)一、缺乏絕對控股方、項目進展難以符合地方經濟發(fā)展的要求等問題。

五

發(fā)展建議

增量配電試點項目加速落地還需更多的體制機制、政策保障，以及投資企業(yè)尋找解決方案，具體如下：

堅持地方政府主導，與電網協(xié)商共贏

充分發(fā)揮地方政府的積極性，與電網公司合作共贏，調動各方積極性。兼顧電網企業(yè)發(fā)展空間，避免對電網企業(yè)生產經營造成過度沖擊。在具體實施層面，建議政府與電網企業(yè)，切實有效地拿出部分優(yōu)質項目，比如要求電網企業(yè)列出年度配網投資計劃，由政府或電力監(jiān)管部門組織進行項目篩選，并由社會資本進行投資，電網企業(yè)不參股或小比例參股。社會資本將此部分優(yōu)質項目打造成配網示范性項目，探索配網投資、建設、運營典型方式，供其他試點項目借鑒參考。

完善配電價格機制，調整輸配電價結構

盡快出臺配電價格定價辦法。配電價格核定前，只能按照省級電網輸配電價差確定配電價格，這種方式會導致很多問題，比如：沒有真正反映配網投資運營成本，部分配電網難以收回投資，部分條件較好的存量配電網獲得過多的收益；難以激勵配電企業(yè)降低損耗；也無法支撐配電企業(yè)制定更合理的配電價格套餐等。省級價格主管部門需要將《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》中的原則細化成明確的、可操作的步驟，結合各省市實際，出臺各省市的增量配網配電價格定價辦法。

調整省級輸配電價結構。在發(fā)達國家的終端電價中，輸電費和配電費的比例一般在1∶3至1∶5范圍，而我國當前的情況則相反。2019年，國家將開展第二輪省級電網輸配電價的核定工作，在輸配電價結構不合理的地方，省級價格主管部門可根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，在避免終端用戶目錄電價倒掛的前提下，優(yōu)化輸配電價的結構，報國務院價格主管部門審定，保證配電價格有一定的盈利空間，促進增量配網健康發(fā)展。如上海110kV和220kV電壓等級價格相同問題的調整，山東、河南、河北同電壓等級兩部制電價高于單一制電價的調整等。

控制項目審批節(jié)奏，規(guī)范項目上報和審批管理

截至目前已經出臺四批增量配網試點，速度有所加快，但是落實情況并不樂觀，需控制項目審批節(jié)奏。對試點項目進行全面評估，通過比選，總結推廣試點實施和配售電公司運營經驗，發(fā)揮典型引領作用。對試點項目中暴露出的共性問題開展深入研究，有針對性提出解決措施，解決項目落地問題。加強對項目申報文件的引導和管理，避免出現(xiàn)“項目先天不足”的問題。

細化各項政策措施，建立完善各種保障機制

增量配電業(yè)務改革涉及內容復雜，需要建立完善配電網規(guī)劃、配電區(qū)域劃分、配電價格核定、并網互聯(lián)、調度、監(jiān)管等一系列政策措施，特別是完善增量配電網價格機制，出臺適應各地區(qū)實際情況的增量配電網配電價格定價細則，需要統(tǒng)一配電網規(guī)劃、建設、并網、運行、服務、可靠性等標準，才能更好地落實推進。同時，細化存量資產處置程序，簡化相關審批程序；建立試點項目退出機制；完善爭議解決機制。

嚴格執(zhí)行改革政策，加強事中事后監(jiān)管

建立完善的監(jiān)管體系，加大監(jiān)管力度，保障試點工作有序規(guī)范開展，避免地方對增量配電試點項目電價和企業(yè)經營的不合理干預。增量配網的價格規(guī)制、行為監(jiān)管、質量監(jiān)管等應是前置條件，改革更應著眼于使增量配網改革收益如何傳遞到電力用戶，實現(xiàn)以“管住中間，放開兩頭”的方式來促進配電網發(fā)展。建議推進電網企業(yè)考核制度改革，調整電網考核指標或者目標值，比如當前階段，可以將配網試點項目推進情況，作為省級電網主要領導考核指標之一。使電網企業(yè)放手支持電改、參與電改，促進整個社會用電成本的降低和電力設施運營效率的提高。

嚴格把關項目本身質量，提高項目收益

選擇合適的投資主體，設置合理的股權結構，建立明確的退出機制。政府遴選配網項目投資主體時，應要求投資主體有長遠的眼光，有一定的資金實力和良好的現(xiàn)金流，最好有豐富的電力運營經驗和足夠的電力管理及技術人員。在初期，禁止基金、自然人、純財務投資人的進入。股權結構上，盡量有單一絕對控制股東。對于利用新的壟斷地位攫取不合理利潤、服務質量差、運營質量差的企業(yè)，需要有明確的退出及罰責機制，避免出現(xiàn)機會主義的投資者。避免炒作套利，甚至做夾層公司套利。退出只能以項目已完成投資、項目現(xiàn)值和評估值最小值退出，政府以拍賣或投標的形式重新選擇投資者。其次，努力提高配網項目綜合收益。一方面，增量配電網企業(yè)應積極采取靈活的價格策略，探索新的經營模式，同時，利用配網對用戶天然的粘性，積極開展用戶增值服務，提高項目綜合收益。