增量配電試點項目是國家推動增量配電網改革的重要手段，通過試點實踐的探索，總結經驗教訓，形成可復制、推廣的機制與模式，促進增量配電網改革平穩健康發展。而業主優選在整個試點項目推進過程中起著承上啟下的關鍵作用，業主選好了，項目推動較快，進展較順利，后期運營也更讓人放心。業主選擇不合適，會嚴重影響試點項目進展，甚至為后期運營埋下隱患。

 

 

　　根據《有序放開配電網業務管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”）、《國家發改委 能源局關于進一步推進增量配電業務改革的通知》等文件，增量配電試點項目包括兩類，第一類是滿足電力配送需要和規劃要求的新建配電網及混合所有制方式投資的增容擴建的配電網；第二類是非電網企業投資、建設和運營的存量配電網。第二類試點項目，由其投資者直接向省政府相關部門申請將其作為增量配電業務改革試點，項目業主不變，不再履行招標程序。本文主要談談第一類試點項目業主確定。

 

　　《管理辦法》等文件指出：第一類試點項目，地方政府能源管理部門應當通過招標等市場化機制公開、公平、公正優選確定項目業主，明確項目建設內容、工期、供電范圍并簽訂協議；任何政府部門不得直接指定項目業主，任何企業不得強行要求獲取項目控股權；不建議電網企業或當地政府投資平臺控股試點項目。

 

　　另外，《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》規定：“對于招標方式確定投資主體的配電網項目，采用招標定價法確定配電價格。競標主體應同時作出投資規模、配電容量、供電可靠性、服務質量、線損率等承諾。政府相關主管部門對合同約定的供電服務標準等進行監管和考核，沒有達到約定標準的，相應核減配電價格”。

 

 

　　增量配電網是基礎設施和公用事業項目，增量配電的業主優選，是政府采購配電服務提供者的行為，其實質是政府采購，應參照《政府采購法》及相關法律法規執行。《政府采購法》明確規定了政府采購可采用的幾種方式：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價以及“國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式”。2014年12月31日，財政部發布《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(財庫〔2014〕214號)，“競爭性磋商”即為《政府采購法》規定的“國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式”之一。

 

　　在幾種政府采購方式中，單一來源采購不具備競爭性，詢價、競爭性談判都采用最低報價法，只比較價格，不考慮增量配電網優選業主必須考量的服務、資金實力等因素，邀請招標本身只有在滿足相關條件時才能采用，如只能從有限范圍選擇業主等。因此，前述幾種方式都不適合增量配電網業主優選。

 

　　公開招標是增量配電網改革所提倡的一種采購方式，理論上，公開招標最為公開、公平，能實現最大程度競爭，但公開招標主要適用于核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規和政府采購政策，且采購中不作更改的項目，且在確定中標人前，招標人不得與投標人就投標價格、投標方案等實質性內容進行談判。而增量配電網試點項目，目前各項技術經濟參數并不是特別明確，其核心條件受投資、服務、價格等多種因素制約，需要采購人與供應商在采購過程中就具體方案、服務內容、配電價格等實質性條件進行反復洽商。因此，公開招標在當前階段不是最佳的采購方式。

 

　　而根據財庫〔2014〕214號文相關規定，競爭性磋商更適合增量配電網業主優選。首先，競爭性磋商適用于“政府購買服務項目”；其次競爭性磋商可以通過發布磋商公告實現業主優選的公平、公正、公開；更關鍵的是，政府方可以與供應商進行多輪磋商、充分溝通，最終確定項目邊界條件與技術經濟參數，并允許供應商在提交最終報價文件前退出磋商，避免選擇到不愿參與投資的業主，另外，競爭性磋商采用的評審方法是綜合評分法，政府方可根據評審因素設置權重，從多個方面綜合選擇合適的業主。目前，已有鄭州航空港、江蘇連云港、重慶合川、長壽、陜西安康、河南三門峽等多個增量配試點項目在優選業主時采用了競爭性磋商的方式，取得了較好的效果。

 

 

　　增量配電試點項目業主是投資主體在項目所在地成立的項目公司，根據增量配電改革相關精神和政府采購相關法律法規，業主優選范圍可以是項目公司全體股東，也可以是除地方政府平臺公司外項目公司其他股東，即社會資本方，包括電網公司。電網公司要參與投資，不得直接指定股比，必須以競爭性方式獲取投資資格，且不能控股。

 

　　業主優選的模式是指確定投資主體在項目公司股比的方法，根據增量配電改革相關精神和政府采購相關法律法規，業主優選的模式有以下兩種：

 

　　一是政府方只選擇一家供應商，供應商可以單獨參與，也可組成聯合體參與。單獨參與的，不能為當地政府投資平臺，也不得為電網公司，只能是其他社會資本；組成聯合體參與的，要在聯合體協議中約定各方在項目公司的股權比例，當地政府投資平臺或電網公司參與聯合體的，不得控股。

 

　　二是政府方選擇排名靠前的幾家供應商，并在采購文件中約定各個名次的股權比例，排名第一的供應商獲得最高股比，排名第二的供應商獲得次高股比，以此類推。另外，要結合業主采購范圍與采購模式，確定是否允許聯合體參與，避免股權結構過于分散。

 

 

　　通過對前三批增量配電試點項目業主優實踐進行梳理，可以看到，增量配電試點項目業主優選主要問題有以下幾個方面：

 

　　一是地方政府業主優選時，未落實包括項目規劃、配電區域劃分等關鍵條件，但對業主提的條件與要求過于苛刻，使得參與項目供應商過少而流標，即時有供應商參與，中標（成交）后項目也難以推進。

 

　　二是少量項目選擇業主時，與國家法律法規或電改政策相違背，被上級主管部門喊停終止，需要重新選擇業主，耽誤了項目進程。

 

　　三是部分項目選擇了現金流較差、沒有配網建設運維經驗、期望投資回收快、效益高的業主，致使后續建設運營難以推進。

 

　　四是部分項目引入的社會資本方過多，有的投資主體達5個及以上，最大投資主體股比不到40%，使得配網企業股權結構過于分散，導致公司決策緩慢、股東意見難以統一、缺乏絕對控股方項目融資困難、項目進展難以符合地方經濟發展的要求等問題。

 

 

　　建立合作伙伴關系。關于增量配電網項目是否為PPP項目，是否適用特許經營權，業界存在爭議。但是毋庸置疑，增量配電網業主優選可以借鑒PPP模式的精髓，即政府與社會資本建立合作伙伴關系，兩者擁有共同目標，以最少的資源，實現最多最好的產品或服務供給。社會資本以此目標實現相對平和、長期穩定的投資回報，而政府部門以此目標實現公共福利和社會穩定的追求，達到共贏的局面。風險分擔方面，每一種風險盡可能由最善于應對該風險的合作方承擔，使項目整體風險最小化。筆者認為，合作伙伴關系的建立是優選合適業主、順利推動項目進展并能確保項目長期穩定經營的根本，這個大方向確定了，后面很多具體的細節才好談。反之，如果政府對社會資本十分苛刻，一味壓低利潤空間，最終的結果是選擇不到業主或項目公司無法維持運營，不得不退出；當然，政府也不能對社會資本缺乏監管，導致社會資本賺取暴利，影響社會穩定。

 

　　制定項目實施方案。鑒于業主優選的重要性，為保證采購質量，建議在業主優選前，項目實施機構組織編制項目實施方案，并報當地政府審批。實際操作中，可將規劃與實施方案一并委托相關咨詢機構編制。這就需要國家相關部委給予當地政府較充足的時間準備，不能要求在批復試點項目后短時間內確定業主。項目實施方案可參考《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》及PPP項目相關法規制定，內容包括項目名稱、實施機構、項目背景與概況（包括試點批復情況、地理位置、建設內容、項目規模、投資總額等）、采購范圍與模式、采購方式、潛在投資主體資格要求、評標（評審）方法與考量因素、項目合作協議等。

 

　　合理設定供應商資格條件。供應商資格條件要結合項目資源稟賦、當地政策環境等情況合理設定。門檻設置過高，會使得參與項目的投資者較少，導致項目競爭性不足甚至流標；門檻設置過低，參與項目投資者太多，魚龍混雜，不一定能選到合適的業主。通常，供應商資格條件包括：具有獨立法人資格，財務獨立核算；注冊資本不低于x萬元，具有較好的財務狀況，需提供近年經審計的財務報表；具有履行合同所必須的資質、能力及相關人員；具有依法繳納稅收和社保的良好記錄；參加本次采購活動前三年內，沒有發生過重大安全和質量事故；無重大違法記錄，未被列入失信被執行人、重大稅收違法案件當事人名單和政府采購嚴重違法失信行為記錄名單。根據增量配電網改革精神，應允許聯合體參與，以充分發揮各方優勢，并應對聯合體成員行為、資格、構成予以規定，如：聯合體須提交所有成員簽署的具有法律約束力的聯合體協議書，明確聯合體牽頭方和其他成員的主要權利和義務；聯合體各成員均應為獨立企業法人,其中當地政府或電網公司不得在所組建的項目公司中控股；聯合體成員應有社會資本參與等。

 

　　合理設置評標（評審）因素與評分標準。增量配電網業主優選，無論是采用公開招標還是競爭性談判，評標（評審）方法應為綜合評分法，那就需要在詳細評審階段，合理設置評標（評審）因素與評分標準。通過多個項目實踐、總結，評標（評審）因素通常包括以下幾個方面：

 

　　一是企業綜合實力，包括資產規模、資金實力（銀行存款）、人員實力（相關職稱、執業資格）、類似業績（其他業主優選項目中標通知書、配電網建設與運營經驗等）、電源優勢等；

 

　　二是項目建設與運營方案，包括配電區域范圍劃分及資產處置方案、項目建設實施方案（負荷預測與空間分布、投資規模與進度、建設內容與標準、配電容量等）、項目融資計劃與保障措施（資金來源、融資方式、資金成本、保障措施等）、項目經營管理方案（法人治理結構、盈利模式、電源組織、供電安全可靠性、應急處置能力、配電服務方案等）、項目公司組建與機構設置（股權比例、注冊資本、部門設置與職責劃分）、項目運行維護方案（安全、運維等方面的制度與流程，提高運維效率手段與措施等）；

 

　　三是配電價格與線損率承諾等，需要說明的是，當前階段配電網尚未建設運營、配電成本無法準確計量，承諾一個具體的配電價格是不切實際的，只能給出原則性的承諾。

 

　　各項因素評分標準不可一概而論，要結合項目具體情況確定。總體原則是：評審時易操作、不易產生理解上的偏差或分歧；能適當拉開不同供應商差距；能選出政府方滿意的供應商。

 

　　恰當選擇采購平臺。鑒于增量配電網業主優選實質上是政府采購配電服務供應商的行為，應遵循《政府采購法》及相關法律法規。雖然《政府采購法》及相關法律法規沒有明確要求增量配電網業主優選必須通過政府采購平臺(政府公共資源交易中心)進行采購，但無論是從業主優選要求（公平、公開、公正）還是從投資規模（超過公開招標金額標準）來看，都應該通過政府采購平臺優選業主。實踐中，已經開展業主優選的增量配電試點項目，大多數都是通過當地政府采購平臺進行業主優選的。

 

　　同時，政府方在業主優選時，最好先落實項目規劃、配電區域劃分以及招商引資等關鍵條件，這不僅有利于項目業主優選，也有利于項目后期建設運營。

 

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本文刊載于《中國電力企業管理》2019年07期，作者就職于三峽電能有限公司。

 

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