改革的浪潮并非勻速向前推進，其湍流之處往往最為驚心動魄。

從2015年中發9號文明確“管住中間，放開兩邊”的電改總方略，到2018年初密集下發的增量配電改革配套文件;從第一批試點名單公布后的“低調”推進，到第三批試點項目覆蓋全國地級以上城市的發展布局，被視為提高電網運行效率，提升監管能力“試金石”的增量配電改革在2018年初春再次發力，為本不平靜的電力體制改革再掀波瀾。

改革開放以來，秉持適度超前的發展理念，我國電力工業為國民經濟持續高速發展提供了堅強的能源保障。但隨著國家產業轉移政策的實施和地方經濟的重振，以及經濟發展階段性變化，配電網投資建設滯后于地方經濟發展，供電能力和供電服務與老百姓日益增長的美好生活需求之間的矛盾逐漸成為社會關注的焦點，如何打破電網投資領域的單一主體壟斷，既是本輪電力體制改革的一大看點，也是能源消費革命中不可不解、不可不答的問題。

當前，我國電網投資的重點由主干網向配電網轉移，以競爭業態促進配電網投資效率提高、服務質量提升，以示范效應促進電網運行效率提高，成為適應能源消費革命和新能源發展的大勢之趨。雖然有別于售電側改革明顯的同質化競爭，具有自然壟斷屬性和規模經濟效益的增量配電改革也同樣遵循著從懵懂到爆發，從擴張到混亂的“市場發展進化論”。改革從來不缺少熱情和勇氣，也正因如此，改革中的理性和技巧顯得尤其珍貴和稀缺。

現階段增量配電試點以經濟開發區為主陣地，其示范效應遠大于經濟效益。在記者走訪入選全國第一批增量配電試點項目——鄭州航空港經濟綜合實驗區增量配電試點項目時，恰逢該項目業主公司成立1周年。沒有歡呼和慶典，與走廊上懸掛的公司成立之初員工們臉上洋溢的興奮和憧憬相比，項目負責人賈豫用了三個“很難”，表達了對項目推進的忐忑與憂慮。

“從公司成立初期到運行1年的時間，地方政府在特許經營權和業主遴選機制上進行了大量的改革創新，公司作為項目業主在供電服務上對標傳統電網企業，但在開展配售電業務上，我們仍面臨著社會認知度低的問題，很多人不知道、不理解、不認可，對非傳統電網企業開展配售電業務的質疑和偏見不容回避。同時，在前期政策不明晰的情況下，業務卻跑在了前面——配電價格管理辦法剛剛公布，區域劃分細則還不明確，公平接入電網的保障措施沒有到位，不對稱監管不健全，作為項目業主公司，剛開始我們就是在裸奔。”賈豫介紹。

作為改革探索的第一批試點項目開拓者，既無前路可循，也無健全制度可依，在飽嘗競爭的殘酷，過程中的糾葛，改革的陣痛后，賈豫用黑色幽默輕松調侃一年來的坎坷，雖然有“裸奔”的尷尬，但更多表達的是對增量配電改革未來的堅定與熱忱。

產業政策倒逼政府主動作為

鄭州航空港綜合經濟實驗區作為實施國家戰略的國家級試驗新區，坐擁貫通南北的交通物流資源。在響應國家“產業梯度轉移”政策下，以“引來一棵蘋果樹，栽下滿園果樹香”的理念，吸引了以富士康為代表的眾多高端精密儀器制造業在航空港區落葉生根，開枝散葉。從2013年建區至今，航空港區年均GDP以30%的增幅保持增長，用電量保持兩位數增長，領先于河南全省所有地級市的發展腳步。

與航空港區高速發展節奏不合拍的，是電力以及其他基礎性產業布局建設的滯后。一方面城市的快速擴張，急需作為第一動力的電力提供強有力的支撐;另一方面，傳統電網企業受制于體制機制上的沉珂，造成了屬地電網企業服務與用戶需求存在一定差距。

“在電力體制改革的契機下，航空港區管委會先行先試，積極引入城市運營商的理念，以地方政府作為信用背書，配置有效資源來哺育自有平臺公司，對城市基礎建設進行規劃、投資和運營，真正踐行‘以產興城，以城促產’的發展理念。”賈豫介紹。

在傳統模式下，電網公司常年承擔著電網規劃、評審和建設運營的責任，政府并沒有自主參與，或選擇其他市場主體參與的意識。也正因如此，在自然壟斷經營形成的信息不對稱的結構下，如果缺少有效的比選機制和監督監管，電力規劃是否有可能存在投資低效或執行“打折扣”的不確定性?

“航空港區現行的規劃，是地方能源主管部門委托有資質的設計單位進行電網規劃設計，通過這一版設計，也從另一個角度印證了電網公司所作規劃與現行規劃的差異性。在執行同一建設標準的前提下，撇開材料成本，我們以更為靈活的投融資建設機制，有效減少了投資的冗余和浪費。”賈豫告訴記者，“但并不是說現行的規劃就一定比電網公司所做的規劃要好，重要的是給了政府兼聽則明的啟示和借鑒。當要作出重大決策的時候，不妨多聽幾家的建議，讓決策更加科學。”

在現行的投融資管理體制下，電網投資被視為企業的自主行為，而電網的公共屬性往往被忽略，但電網的建設成本卻需要全社會來共同承擔。通過多個配電業務樣本的績效比較，可以利用外部信息揭示有限、但實現監管所必要的成本信息，克服成本加成執著于企業內部成本信息的不足。

記者了解到，通過1年的運營，航空港區政府對公共資源自行運營的概念得到了有效的強化和落實。與以往地方政府建設電力設施后免費移交電網公司運營維護相比，城市運營商的管理理念有效地將公共資源進行變現，實現公共資源價值的最大化、貨幣化。對于正處在關鍵生長期的經濟實驗新區而言，開發區內的企業對政策和要素價格具有極高的敏感度。以靈活的基礎設施規劃、建設和租賃方式，以及“低門檻”的初始成本為招商引資策略，既是地方政府與企業互哺的體現，也是保障地方經濟發展的蹊徑。

特許經營權試探傳統利益格局

激勵管理的理論和實踐為我們提供了諸多克服困難的方法。在特許壟斷經營的準入環節引入競爭，是打破傳統壟斷思維，從源頭上將電力行業的自然壟斷與競爭環節進行有效分割，促使政企分開和企業規范運作行之有效的方法，這也是增量配電網業務放開的重要意義所在。從另外一個角度來說，在電力行業探索特許經營模式，既是社會資本參與電網投資的入口，也是以利益博弈較小的增量配電業務試探傳統利益格局的突破口。

電力行業與其他行業一樣，是服務社會公共事業的元素。在我國，水務、燃氣、通信、熱力等市場化開展較早的行業都存在多家經營，同業競爭和行業對標也促進了服務質量的提升。處于傳統管理體制下的電力行業，一直維持著獨家經營的局面，恰恰缺乏同業同質競爭的激勵機制。

記者了解到，在項目前期推進過程中，航空港區管委會側重于對企業的賦能和賦權，在航空港項目首創特許經營權，實現了政府在市場主體的選擇、經營期限、地理界線和服務標準上的話語權。在航空港區400多平方公里的區域，由政府劃定特許經營范圍，與業主約定了30年的特許經營期限，通過退出機制對服務的質量和效率進行考核。正所謂管官要管帽子，管市場就要管自然資源賦予權，通過配電業務的標尺競爭，服務質量和效率的提升指日可待。

“公共服務業是保民生的行業，不以逐利為目的，更多的是承擔社會責任，服務地方經濟。但是在特許經營30年的授權時限內，實現投資成本的回收顯然并不現實。因此在公司項目業主方股比構成的考慮上，以國有資本占比80%的絕對控股，20%為民營資本，既符合混改的要求，也有效匯集了各方資源，同時有利于項目不跑偏。”賈豫建議，“在項目推進前期首先要明確地方政府的主導權。因為本輪電力體制改革的主要推動力量還是在地方政府，同時最大的受益方也是地方政府，所以無論從哪個角度來說，地方政府當仁不讓占據更大的主動地位。”

增量配電試點項目的業主“爭奪戰”，自2016年底第一批試點名單公布，到2017年7月國家發改委、能源局發布的通知中規定“新增配電網項目一律通過招標等市場化機制優選確定項目業主”，至今依然硝煙彌漫。在業主之爭的戰役中，電網企業不可避免地成為不對稱監管的對象。數據顯示，在第一批106個實現項目中，61個項目確定了項目業主，其中非電網控股的項目有38家。

電網公司多年的建設運營經驗和成效毋庸置疑，電網公司參與部分增量配電項目的投資與運營，也更有利于先進管理經驗的推廣和運營模式的進一步優化。對于改革的操刀者而言，意在以增量配電改革為試驗田強化政府對電網的監管，在配電網環節引入競爭，也更有利于各方主體的長遠發展和規劃的落實。在改革初期，堅持項目業主公司股權多元化的格局，將有利于發揮其余股東監督和參與公司管理的作用，有利于監管力量的有效培育，更能充分發揮多元主體優勢資源的整合。但是如果電網公司參與所有增量配電網試點，將不利于暴露其在接入、調度、結算等普遍服務中可能存在的問題。競爭及同業對標的缺失將使百花齊放的改革愿景重返一枝獨秀的老路。

“項目業主的確定，在項目推進前期是非常關鍵的環節，或者可以說是最關鍵的環節。用何種方式來確定項目業主，對未來項目推進的順暢與否有著至關重要的決定因素。”賈豫告訴記者，“航空港區項目業主的遴選方式采用競爭性磋商來確定，這樣的遴選方式也是公開市場化招標的方式之一。以政府委托第三方機構做遴選方案并進行公開比選，政府職能部門更多的是起到監督監管謀劃的職能。同時第三方機構的選擇也是通過嚴格公開的過程選定，遴選方案通過論證后認為公正、可行才得以實施。”

配電網地位仍有待多維度體現

在已經公布的《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》中，首次以國家正式文件的形式明確了增量配網與地方電網、省級電網具有同等的市場地位，公平參與市場競爭，省級電網應向地方電網和增量配電網無歧視開放電網，配電網企業應按照相同的原則和標準承擔政策性補貼和政府性基金及附加。文件一出，為長久以來關于增量配網究竟是“用戶”還是“網”的爭論畫上休止符。

從實際操作層面來看，價格指導意見中明確增量配網的用戶價格=上網電價+省級輸配電價+配電價格+基金及交叉補貼，同時文件還規定用戶終端價格不能高于直接接入本級電壓等級的價格。在用戶價格構成因素中，上網電價、省級輸配電價、基金及交叉補貼都已劃定，那么留給配電價格的空間又在哪里?

推行電力體制改革的主要目的之一就是要捋順價格形成機制，其中也包含合理的價格回報機制。合理的投資回報是行業和企業發展的必然保障，但也不能因為推行了改革，卻導致用戶終端用電價格的不合理上漲。但這需要一個假定的前提——電網核定的輸配電價與配電價格的構成不存在交叉和重疊。

在國家發改委印發的《省級電網輸配電價定價辦法(試行)》中明確，輸配電價的核定主要涉及歷史成本、權益資本收益率、電量增長水平以及未來三年電網新增投資等四個主要參數，需要注意的是，省級輸配電價的核定先于配電價格的制定，同時，交叉補貼是用戶間的互補，電網企業只承擔執行者的角色。

賈豫告訴記者，“首先，在省級輸配電價的核定中，已經包含了全社會居民的交叉補貼。目前航空港區內入住有大量的居民，那么是否應該考慮這部分交叉補貼返還給項目業主?同時，輸配電價的核定要素還考慮電網的投資規劃，那么航空港區內本應由電網公司建設的基礎設施轉為項目業主建設，這部分已經核定進去的成本是否也應該返還給項目業主?這部分又該如何體現?最后，配電價格指導意見中明確的綜合結算法，不區分增量配網的性質，以容量電費和電力電費與大電網進行結算。而省級輸配電價中只包含大工業電價和一般工商業電價兩檔，而港區內的居民用戶電費又該如何處理?”

配電費是配電網運營企業重要的收入來源，合理的收益保障是增量配電業務長遠發展的基礎。當前需要進一步理清輸配電價與配電價格兩者之間的交叉和重疊，也因此，在增量配電相關配套文件制定的技術層面上，要求改革操刀者擁有更多的智慧和更大的決心。在增量配電改革的實踐中，既有觀念上的不統一，也有來自利益相關方的“不情愿”。改革推進中的膠著不能簡單地歸咎于被改革對象對既有利益的維護，但是作為改革操刀者在制定重大決策的時候，能否站在第三方的角度來考慮全局，既體現了政府的公信力，也從某種程度上決定著改革的成敗。

增量配電業務的放開代表著未來電力行業發展的方向，增量配電網地位的體現，同樣也反映著大電網是否履行了公平無歧視開放的義務。從實際情況來看，對電力系統安全穩定運行和電力可靠供應的擔憂，使得改革步伐小心翼翼，舉步維艱，這也客觀地反映了戰略層面的正確性和確定性，與實踐層面的弱操作性和不確定性的矛盾。

增量配電改革的推進過程，既是行業利益格局的重塑，也是監管者與被監管者的博弈。在這里需要再次明確的是，省級電網屬于公共資源，與增量配網之間網與網的地位，同樣暗含著競爭的關系。在增量配網接入公共資源時，更需要各級政府及能源主管部門作為市場監管者，創造和維護良好的外部環境，確保電網公平無歧視地放開。

改革中的勇氣、技巧和擔當缺一不可

就在記者結束采訪當日，國家發改委、能源局正式下發《增量配電業務配電區域劃分實施辦法(試行)》。與征求意見稿相比，正式稿將配電區域劃分主體由“能源局派出機構”變為“地方政府確認的主管部門”;對配電區域劃分、存量資產處置方法提供了政策依據;對辦理時限提出了明確的要求。記者在為項目業主收到這份及時送達的“周年賀禮”感到欣慰的同時，也在為改革參與各方對待改革文件的態度和政策真正落地的實效捏一把汗。

若要取得供電營業許可證，前提是要與相鄰電網企業就配電區域達成一致，并取得劃分協議，在供電營業許可證上需要載明配電區域。對于全國大部分試點項目而言，如白紙一般的新建區域并不存在，或多或少都有電網企業的存量配電資產存在，也正因如此，試點項目業主與電網企業的分歧不可避免。

“我們與政府簽訂了為期30年的特許經營協議，但是在協議劃定的范圍內，還包含有屬地電網公司2016年批復建設的項目。這是政策上的重疊，也可以說是過渡期的必然。但是投資如何移交、資產的作價劃轉，雖然政策文件中已經載明了3種劃轉方式，但是公允價值的認定、價值測算主體的確定，以及資產處置判定后的執行，大家也一直都還在觀望。”賈豫告訴記者。

如何打破利益固化的藩籬，是改革的難點，也是地方政府艱巨且長期的任務。記者在采訪過程中深切地體會到地方政府在本輪改革中的信心和決心，也目睹了其為改革所付諸的實際行動。但是改革并非一蹴而就，對于牽一發而動全身的改革更不能理想化。以航空港區試點項目為例，地方政府與省級電網公司的諸多分歧，勢必會影響到各方關系的協調，這更需要地方政府在兼顧省級電網和全省經濟發展的同時，以長遠發展的眼光，在局部利益與全局利益中謀求平衡點。隨著增量配網改革步入正軌，必然會有效降低試點區域內配電服務成本，配電服務質量提升也會通過改革效應的放大而在全行業滲透。

或許增量配電改革的前期條件并不完備，市場主體的培育環境不夠充分，這也更需要全行業的共同參與。以改革操刀者的智慧和技巧，以改革先行軍的勇氣和擔當，在不斷試錯與糾錯的過程中，在“管住中間”這條改革大道上奮勇向前。

作者：陳敏曦

本文系《中國電力企業管理》獨家稿件