待解決的問題有哪些？

 

目前，各地都在積極落實(shí)9號文改革內(nèi)容，電改已經(jīng)取得了重要進(jìn)展。在后續(xù)的第二階段改革中，要謹(jǐn)防走調(diào)兒，堅(jiān)持讓市場更好地起作用，堅(jiān)持讓監(jiān)管更加科學(xué)有效，積極應(yīng)對電改中不斷暴露出來的問題。

 

從當(dāng)前來看,本輪電改已經(jīng)暴露出來的最大缺陷，是以省為單位推進(jìn)改革，這等同于是在培育“電力諸侯經(jīng)濟(jì)”，造成省間壁壘進(jìn)一步加強(qiáng)，最終形成各省市寧要本地區(qū)的高價電、不要其他省份低價電的格局，阻礙電力資源的優(yōu)化配置。在部分省份，大部分發(fā)電廠集中在一家或少數(shù)幾家發(fā)電企業(yè)手中，例如粵電集團(tuán)在廣東省的裝機(jī)容量和發(fā)電量均占全省總量的1/3左右，很容易出現(xiàn)寡頭壟斷與串謀。

 

在用電側(cè)，串謀風(fēng)險同樣存在，例如貴州省，大工業(yè)用電量占全省用電量的50%，電解鋁、鐵合金等高載能產(chǎn)業(yè)用電量又占大工業(yè)用電量的70%，市場集中度很高。一旦在發(fā)電側(cè)或者用電側(cè)形成串謀，資源配置效率會比改革前還要差。以省為單位推進(jìn)改革還有一個弊端，那就是會造成地區(qū)之間電價出現(xiàn)系統(tǒng)性的偏差，目前這種趨勢正在顯現(xiàn)。很多工業(yè)對電價是非常敏感的，企業(yè)很可能會因?yàn)殡妰r差異而發(fā)生大規(guī)模的位移，這將嚴(yán)重影響我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局。

 

解決這些問題的根本性辦法，是擴(kuò)大電力市場范圍，以經(jīng)濟(jì)區(qū)劃來組織電力市場，同時依托我國已經(jīng)掌握的特高壓技術(shù)打通各個區(qū)域市場，允許外區(qū)域的企業(yè)參與某一區(qū)域的電力市場競爭，真正讓每一家企業(yè)都成為價格接受者。另外，應(yīng)該對有可能形成寡頭的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，一旦其市場份額超過一定比例，比如說10%，必須進(jìn)行業(yè)務(wù)拆分。

 

電改急需應(yīng)對的另一個挑戰(zhàn)，是對電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管問題。改革文件對監(jiān)管要求說得太死了，“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，本質(zhì)上就是成本價格定價法，這種監(jiān)管方法有一個出了名的壞處：只要核定的收益率比企業(yè)融資成本高，企業(yè)就有動機(jī)去借錢擴(kuò)充資產(chǎn)，這會導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)的資產(chǎn)不斷膨脹，降低其運(yùn)行效率。

 

這種監(jiān)管辦法還會遭遇“準(zhǔn)許成本”不可監(jiān)管性挑戰(zhàn)。目前來看，電力監(jiān)管面臨著沒有法源、沒有人力、沒有資金的窘境，實(shí)際上就是“黔之驢”，根本沒有辦法對被監(jiān)管對象形成威懾力。尤其是在電力這種專業(yè)性極強(qiáng)的領(lǐng)域，行標(biāo)就是國標(biāo)，企業(yè)不遵守規(guī)則的可能性更大。因此，將更多的激勵性監(jiān)管措施引入電改、不斷完善相關(guān)法律法規(guī)、擴(kuò)充監(jiān)管力量、培育第三方獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)，是未來落實(shí)“管住中間”原則不得不進(jìn)行的工作。

 

當(dāng)然，電改的挑戰(zhàn)絕不限于以上兩點(diǎn)，后續(xù)改革會遇到的問題還會有很多，比如電改如何與國資委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善中央企業(yè)功能分類考核的實(shí)施方案》形成互動，合理確定對電網(wǎng)企業(yè)的考核辦法與考核指標(biāo)？隨著煤價不斷上漲，政府能否頂住壓力，允許電力市場上的電價上浮，同時嚴(yán)肅懲處違約、違規(guī)者？電力市場如何與即將于2017年啟動的全國碳排放交易市場相互配合，引導(dǎo)清潔能源發(fā)電消納？普遍服務(wù)基金應(yīng)該如何設(shè)立？是否有必要設(shè)立電改基金，用以引導(dǎo)落后發(fā)電企業(yè)退出，合理安置退出企業(yè)的員工？等等這些問題都有可能成為電改的“攔路虎”，需要改革推動者以系統(tǒng)性的眼光與思維加以應(yīng)對。

 

本輪電改才剛剛步入快車道，未來的道路還有很長，在這個過程中不可避免地會出現(xiàn)不和諧的現(xiàn)象、不和諧的聲音，但是不能將問題歸咎于任何一個參與主體，切記沒有不好的企業(yè)，只有不好的制度，成功的電改，必然是建立在不斷完善的制度基礎(chǔ)之上。

 

（作者系中國人民大學(xué)國發(fā)院能源與資源戰(zhàn)略研究中心主任）

 

原標(biāo)題:電改一帆風(fēng)順還是艱難險阻？