電力體制改革：九方面評說新電改兩年的成績與問題

2017-02-14 22:34:20 《電力決策與輿情參考》作者:蔣學林　點擊量：評論 (0)

自中共中央、國務院《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（業內稱電改9號文）出臺，新一輪電力體制改革進入第三個年頭了。剛剛過去的兩年，電力體制改革取得一定進展與成績，但同時也面臨突出矛盾與問題。今

五、電力體制改革遭遇“普降電價”尷尬

從目前電力體制改革的實際看，無一不在行“降電價”之實。不少售電公司、工業園區甚至大打“降電價”之牌，以致不少用戶認為“改革就是降電價”“不以降價為目的的電改就是耍牛氓”！

最大影響因素在于供需關系。當前，電力供應能力遠超實際需求，這是造成降電價的主要原因。同時，地方政府的強烈“降成本”訴求，也是不可忽視的影響因素。若隨行就市，電價應隨燃料價格上升水漲船高，但有的地方政府會采取干預措施。

從國家相關文件規定上，也有待調整完善之處。《關于推進電力市場建設的實施意見》規定，“對于符合準入條件但未選擇參與直接交易或向售電企業購電的用戶，由所在地供電企業提供保底服務并按政府定價購電”“用戶選擇進入市場后，在一定周期內不可退出”。可見，對用戶并非強制要求進入市場，用戶必然只會在降價時才有進入市場的意愿；退出周期雖然有提及，但并未明確具體周期。有的地方細化文件作了規定，有的地方則未考慮此事，存在用戶隨時退出之虞。

是否要建立真正的市場，由供需決定價格？這是在售電側改革試點地區調研時，聽當地政府相關人士發出的疑問。電價下行時，問題并未暴露，但燃料成本上升后使問題突顯了。實際上，這是當地對建立真正的市場還心存疑慮，相信全國范圍內并非只此一家。

六、電力體制改革面臨“爭權奪利”挑戰

改革必然涉及權利的調整。“爭權奪利”似乎是難以避免且長盛不衰的大戲。在某電改試點調研時發現，當地不同部門之間的齟齬可能對電改造成深刻影響。A部門牽頭售電側零售市場改革，B部門牽頭大用戶直購電改革，成相互競爭、矛盾之勢。或有行政干預市場之嫌，或有難以做大之虞，反正難以形成合力共同推進改革。而在當地電改剛起步時，矛盾則主要集中于當地政府部門與電網企業之間。

近期，清華大學教授夏清關于“電改爭權”的觀點廣泛流傳，他認為電力體制改革過程中存在不能回避的三大矛盾，即各級政府不同部門間不協同，中央政府和地方政府對改革目的、手段的理解存在差異，電力企業與政府之間的博弈。應當說，他較為全面、中肯地概括了當前電力體制改革的“爭權奪利”情況。

業內對上一輪電力體制改革的博弈依然記憶清晰。最初擬由國家電力公司主導改革，后主導權易主，改為由當時的國家計委牽頭。一張網還是多張網的問題成為博弈焦點，最后妥協為一個大網加一個小網。一舉實現廠網分開后，持續陷入長期博弈，改革難有更多實質性進展。本輪改革雖較電改5號文有所調整，但逐步走向深水區的趨勢未變，且幾乎全是難啃的硬骨頭，博弈決不會更輕松。比如，區域市場還是省級市場之爭從未停止過。

七、電力體制改革無法可依局面未改觀

在國務院2016年的立法計劃中，《電力法（修訂）》被列為全面深化改革急需的項目，排位在力爭年內完成的項目之前。《電力法》1995年獲得通過、1996年開始施行，到上一輪電力體制改革時就已嚴重不適應現實需要。電改5號文提出，要“適時制定和修改有關電力和電價方面的法律、法規和其他相關的行政法規”。

當時，修訂《電力法》的熱情曾一度高漲。但自2008年開始，《電力法》修訂連續六年未曾列入國務院立法工作計劃。直到2014年，《電力法（修訂）》才重新列為研究項目。隨后，其重要性似乎陡漲，連續兩年列為急需項目。

作為能源基本法，《能源法》在2007年公開征求意見時，似乎已到了呼之欲出的程度，但同樣經歷過山車情境。2009年和2010年登頂入列力爭年內完成的項目，此后四年持續為二類立法計劃，2015年再次登頂為急需項目，2016年則再次跌落為預備項目。

發達國家的電力體制改革往往法律先行，讓法律成為引領、推動電力體制改革的重要手段。反觀國內，推進電力體制改革，主要依據紅頭文件。《電力法（修訂）》《能源法》立法工作的反復，實際上已陷電力體制改革無法可依的境地。大力推進的售電側改革、配電業務放開等，已然突破“一個供電營業區內只設立一個供電營業機構”的法律規定。

八、電力體制改革“強化監管”力度尚弱

電力體制改革過程中，加強監管是通用的經驗和做法。美國、英國、德國、法國、俄羅斯、印度等主要國家都成立了專業化、獨立性的專門監管機構。我國2015年出爐的電改9號文，也特別強調了監管。在高度濃縮的“三放開、一獨立、三強化”總體思路中，“進一步強化政府監管”位居“三強化”之首。

然而，強化監管更多還只停留在紙面上。其一，對強化監管缺乏系統、深入、透徹的研究和準確、清晰、完整界定。電改六大核心配套文件中，“三放開、一獨立”均有專門的獨立對應文件，“三強化”卻僅有零星的散落內容。其二，實踐中監管力量的發揮并未得到應有的重視。地方政府主導的電力體制改革試點方案中，電力監管相關的規定并不充分甚至缺失。其三，監管機構自身力量還遠遠不夠。國家能源局監管派出機構全部編制500人，平均每個省（區、市）僅十六七人，實際上有的電改試點地區僅寥寥數人，根本就力不從心、疲于應付。

作為上一輪電力體制改革的產物和此前電力體制改革的主要推動力量，電力監管機構對電力的熟悉和了解程度為其他機構難以比肩。但在本輪電力體制改革中，電力監管機構大多被邊緣化了。“強化監管”的落地還需要另謀他途。

九、電力體制改革期待年內能重點突破

往者已矣，來者可追。2016年已逐漸遠去，電力體制進一步改革更待今后。2016年12月14日至16日召開的中央經濟工作會議強調，要按照統籌推進、重點突破的要求加快改革步伐，更好發揮改革牽引作用。2016年12月27日，全國能源工作會議要求，以深化供給側改革為主線，堅定不移地推動能源革命向縱深發展，加快能源領域改革創新步伐，在電力、石油、天然氣行業改革實現新的突破。

電力體制改革具體如何突破，可能業界存在不同認識。觀察認為，以下兩點應能達成共識。其一，完善規則。目前，電力交易規則還很不完善，有的試點地區還停留于初級的雙邊交易。在市場化交易電量中，大用戶直購電占比最大，部分地方今年提出了更高的電量交易目標，但多數地方的直購電仍未擺脫“只降不升”“雙軌電價”的窠臼，并非完整意義的市場行為，再雜以或虛或實、有意無意的行政干預，市場意味就更淡了。這有待從規則上進行改進。

其二，評估總結。新一輪電力體制改革已進行了兩年試點，其經驗教訓應該到了進行階段性總結的時候。當前，有兩種極端觀點，或認為改革大有進展，或認為改革已經失敗，且都不乏支持者。改革推動者美化改革成效，批判改革者苛求改革力度，可謂人之常情在所難免，因而在評估總結時很有必要引入中立的第三方，進行客觀評價。

總之，電力改革長路漫漫，唯待上下戮力求索。

原標題:重磅 | 電力體制改革依然路漫漫，九方面評說新電改兩年的成績與問題