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9號(hào)文:巨變前夜

2018-09-28 15:06:53 《南方能源觀察》 文華維  點(diǎn)擊量: 評(píng)論 (0)
地方政府一旦被調(diào)動(dòng)起來(lái),就成為打破電力行業(yè)原有利益格局的主要力量。

曾任能源部國(guó)際合作司司長(zhǎng)和國(guó)家電網(wǎng)公司顧問(wèn)的謝紹雄則認(rèn)為,今后電網(wǎng)的發(fā)展趨勢(shì)還可能是進(jìn)一步整合而不是拆分,電力改革似乎應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這個(gè)潮流。電力體制改革存在“體改先行,制改滯后”的問(wèn)題,一直以來(lái),人們比較熱衷于談?wù)摻怏w,卻較少認(rèn)真研究甚或回避改制。廠網(wǎng)已經(jīng)分開(kāi),而作為市場(chǎng)化改革核心的電價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目審批機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制卻遲遲沒(méi)有到位。如果這樣繼續(xù)下去,只恐改革成本會(huì)越來(lái)越高,甚至?xí)x建設(shè)和運(yùn)營(yíng)具有中國(guó)特色的安全、高效和環(huán)保的電力系統(tǒng)的根本目標(biāo)。

場(chǎng)外的論戰(zhàn)只是改革博弈的一個(gè)縮影,更激烈的爭(zhēng)論在會(huì)議室內(nèi)。直接參與討論的包括國(guó)家發(fā)改委體改司,運(yùn)行局,價(jià)格司,基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司以及國(guó)家能源局法改司,市場(chǎng)監(jiān)管司,電力司和新能源司。企業(yè)方面則包括兩大電網(wǎng)公司和五大發(fā)電集團(tuán)。

會(huì)議室內(nèi)主要分為兩派,有的觀點(diǎn)是繼續(xù)進(jìn)行體改,延續(xù)五號(hào)文確定的改革路徑,下決心組建實(shí)體化的區(qū)域公司,進(jìn)行輸配分開(kāi)。這一方案的阻力可想而知。另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)審時(shí)度勢(shì),側(cè)重機(jī)制的改革,側(cè)重理順價(jià)格機(jī)制。最終的走向是以電力直接交易為電力改革突破口加之推行售電側(cè)改革。

2014年伊始,電改的推進(jìn)開(kāi)始真正發(fā)力。年初,國(guó)家能源局公布《2014年能源工作指導(dǎo)意見(jiàn)》,其屮明確提出己將“推動(dòng)盡快出臺(tái)進(jìn)一步深化電力體制改革的意見(jiàn),積極推進(jìn)電能直接交易和售電側(cè)改革,推進(jìn)輸配電價(jià)改革,提出單獨(dú)核定輸配電價(jià)的實(shí)施方案”,透露了此輪電改方案的基本框架。

2014年4月18日,國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在新一屆國(guó)家能源委員會(huì)首次會(huì)議上,對(duì)電力市場(chǎng)改革提出的任務(wù)是“加快電力體制改革步伐,推動(dòng)供求雙方直接交易,提供更加經(jīng)濟(jì)、優(yōu)質(zhì)的電力保障,讓市場(chǎng)在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用。”直接交易改革是唯一提到的具體改革事項(xiàng)。

2014年6月13日,習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上要求,積極推進(jìn)能源體制改革,抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案。高層對(duì)第輪電改正式發(fā)出了號(hào)令。

業(yè)界人上把這兩次重要會(huì)議并稱“能源兩會(huì)”。此后電改開(kāi)始全面提速。

這一爭(zhēng)論決定的走向,讓地方政府成為意外的贏家。在征求意見(jiàn)階段過(guò)后,他們開(kāi)始以強(qiáng)勢(shì)的姿態(tài)參與改革。在上一輪改革中,他們是被改革者之一,現(xiàn)在他們的身份即將轉(zhuǎn)換為改革的重要執(zhí)行者。

回溯三十年改革歷程,電力行業(yè)最大的博弈在于中央與地方之間,以及中央政府的執(zhí)行工具(電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電集團(tuán))與地方利益之間。

上一輪改革預(yù)定的其他步驟難以繼續(xù),其中重要的原因是“未能實(shí)施并實(shí)現(xiàn)省為基礎(chǔ)的改革”。持這一觀點(diǎn)的人不在少數(shù)。

在行之有效的治理體系中,省級(jí)電力管理部門負(fù)責(zé)全省電力事業(yè)的監(jiān)督管理。省級(jí)政府在諸如電力投資、資產(chǎn)所有和分電等方面的利益所在,自然也投以更多關(guān)注。

與2002年啟動(dòng)的改革不同,此次醞釀中的改革思路或是對(duì)國(guó)情的回歸。然而,從理想者的視角看來(lái),這正是改革操刀者的局限之處--利益多元化的時(shí)期,不會(huì)有所有人都滿意的改革方案。

2015年3月15日,《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(中發(fā)[2015]9號(hào)文》正式印發(fā)。

核心內(nèi)容可概括為“三放開(kāi)、一獨(dú)立、三加強(qiáng)”:有序放開(kāi)輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià),有序向社會(huì)資本放開(kāi)配售電業(yè)務(wù),有序放開(kāi)公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃,推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立,規(guī)范運(yùn)行,繼續(xù)深化對(duì)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國(guó)國(guó)情的輸配體制研究,進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管,進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃,進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng)。

方案公布后,業(yè)界評(píng)價(jià)不一,有人感嘆方案終于出臺(tái),并深感不易,有的專家稱之為妥協(xié)的產(chǎn)物,處處互相矛盾,有的專業(yè)人士則說(shuō)內(nèi)容“令人眼前一黑”,有的人則表示謹(jǐn)慎樂(lè)觀。

拋開(kāi)改革理想和教科書(shū)的理論,這一方案蘊(yùn)含最大可能性在于,它正面承認(rèn)了“省為基礎(chǔ)”,無(wú)論是輸配電價(jià)改革直接交易推進(jìn)、交易機(jī)構(gòu)建立還是電力市場(chǎng)培育都給予省級(jí)政府相當(dāng)?shù)臋?quán)限和任務(wù)。這些將會(huì)成為改革啟動(dòng)和未來(lái)新秩序運(yùn)行時(shí)重要的動(dòng)力之一。

在這一理念之下,或是有意,或是無(wú)奈,中央出臺(tái)的改革方案以及中央主管部門印發(fā)的配套文件恰恰給地方層面的落地執(zhí)行留下了不少空間。

電力交易機(jī)構(gòu)組織形式就是一例。時(shí)任國(guó)家能源局法改司副司長(zhǎng)劉剛對(duì)記者說(shuō):“關(guān)于交易機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)論很激烈。電網(wǎng)企業(yè)說(shuō)我把交易業(yè)務(wù)和電網(wǎng)其他業(yè)務(wù)分開(kāi),就是相對(duì)獨(dú)立了,9號(hào)文就這么寫的;發(fā)電企業(yè)和其他的參會(huì)單位就說(shuō),那不行,公共交易平臺(tái)就應(yīng)該獨(dú)立。后來(lái),文件就采取羅列式表述,可以這樣、可以那樣,可以是電網(wǎng)企業(yè)控股的,可以是子公司的,可以是會(huì)員制的,在實(shí)踐中比較選擇哪種模式更加合適。發(fā)電企業(yè)這樣想,電網(wǎng)企業(yè)那樣想,兩個(gè)觀點(diǎn)是對(duì)立的,把兩個(gè)意見(jiàn)都寫上去,留給實(shí)踐去檢驗(yàn),這個(gè)文件就通過(guò)了。”而選擇何種模式,地方擁有足夠的籌碼——交易機(jī)構(gòu)的章程需要地方政府批準(zhǔn)。

“這一次改革,把相當(dāng)部分責(zé)任給了地方,也把相當(dāng)權(quán)力給了地方,權(quán)責(zé)對(duì)等。”一位深入?yún)⑴c改革的電力專家說(shuō)。

地方政府一旦被調(diào)動(dòng)起來(lái),就不容忽視。部分代表消費(fèi)者權(quán)利的地方政府,成為打破電力行業(yè)原有利益格局的主要力量。

劉剛說(shuō),對(duì)于地方而言,電力改革能夠直接帶來(lái)紅利。經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),地方GDP增長(zhǎng)變緩,為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力,許多地方也想通過(guò)電改降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的成本,特別是在一些資源大省,想把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì),就要把電送到外面去,通過(guò)電改直接把電送到外面去。

在電改之前,電力價(jià)格是不能隨意動(dòng)的。實(shí)質(zhì)擁有了這一權(quán)限后,部分省份再度走向了定向優(yōu)惠,或者“割中央企業(yè)的肉向本地企業(yè)輸血”。有的地方為了提升GDP,行政干預(yù)電力市場(chǎng),保護(hù)地方高耗能企業(yè)。

中央主管部門對(duì)此回應(yīng)說(shuō):“兩害相權(quán)取其輕。”

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責(zé)任編輯:蔣桂云

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