2018年11月1日，習近平同志主持召開民營企業座談會并發表重要講話，重申中央“兩個毫不動搖”的基本方針，并在“毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展”的基礎上，提出要“大力支持民營企業發展壯大”，強調要為民營企業打造公平競爭環境，給民營企業發展創造充足市場空間。要鼓勵民營企業參與國有企業改革。要推進產業政策由差異化、選擇性向普惠化、功能性轉變，清理違反公平、開放、透明市場規則的政策文件，推進反壟斷、反不正當競爭執法。

在未來的公平競爭的社會主義市場經濟條件下，國有企業和民營、外資企業一樣，平等使用生產要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護。在這種情況下，現有龐大的國有資產體系中，還有多少國有企業能夠長期生存和發展?還有多少國有企業真正能夠做強做大做優?未來，國有企業靠什么去贏得競爭中的優勢?靠什么去鞏固和發展國有經濟?

我認為，在公平競爭的環境下，國有企業求得生存和發展，最根本的要靠企業內部的活力和效率，而活力和效率最基礎的來自國有企業內部機制的轉換。中國改革開放四十年了，國有企業內部機制也轉換了四十年了。應該說，四十年國有企業內部機制轉換取得了很大成績，企業的競爭力得到了很大的提高，內部機制正在與市場經濟體制逐步接軌。但是，與民營企業相比，與激烈的市場競爭的需要相比，國有企業內部機制還沒有與市場經濟完全接軌，機制不活，效率不高，仍然是制約國有企業生存和發展的最基本原因。

對此，黨的十八屆三中全會的《決定》，對深化國有企業改革提出了明確的方向，提出了以市場化、國際化為導向，加快建立現代企業制度，深化企業內部機制改革的一系列方針政策。但是，這幾年國有企業改革的實踐，不能說沒有一些進展和成就，但總的說來，在建立現代企業制度，轉換內部機制的改革方向還任重道遠，個別地方還出現了反復，應該引起我們的高度重視和反思。

我學習和研究了幾十年國有企業改革，分管過八年的深圳國有企業的改革和發展，在實踐中既有成功的經驗，也有深刻的教訓，對國有企業感情深厚，對國有企業改革情有獨鐘，今天和大家分享國有企業內部機制改革的看法，不對之處，歡迎大家批評指正。

一，國有企業轉換經營機制改革的艱難探索

搞活國有企業，轉換內部經營機制伴隨著中國的改革開放，已經走過四十年不斷探索的艱難之路。

在改革開放前計劃經濟條件下，國有企業是政府機關的附屬工具，完全按照各級政府的計劃指令從事生產活動。國有企業內部機制與黨政機關內部的管理體制幾乎沒有多大差別。國有企業領導人都有行政級別，與黨政機關干部一樣屬于國家干部序列，享受國家干部的政治和生活待遇;國有企業的分配體制與政府機關大體一樣，企業領導納入黨政干部工資序列，員工執行國家統一的“八級工資制”，企業內部實行平均主義“鐵飯碗”，國有企業員工沒有失業之慮;國有企業的決策體制，基本上沒有獨立、科學可言，完全聽命于國家機關對生產任務產供銷計劃分配的各種指令;國有企業領導體制實行黨委領導的廠長負責制，黨組織領導和直接管理著企業的幾乎所有活動;等等。

20世紀80年代初，在改革開放初期，隨著商品經濟理論的突破，為了搞活國有企業，調動企業生產經營積極性，國家開始實行計劃與市場調節相結合的管理方式，逐步擴大企業自主經營權，在企業內部決策機制、分配機制等方面進行了“承包制”“利改稅”“減稅讓利”轉換經營機制等改革探索，國有企業內部經營機制開始與黨政機關有所區別，并明確提出國有企業要逐步轉換企業經營機制，使企業成為相對獨立的自負盈虧的商品生產者。但是，實踐證明，由于中國經濟改革大方向尚未正式確立，國有企業內部這一系列改革措施雖然取得了成績，但并未取得實質性突破。

20世紀90年代初，隨著鄧小平同志發表“南方談話”以及隨后黨的十四大召開，中國社會主義市場經濟改革方向的確立，尤其是隨著建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度目標的提出，國有企業內部機制與社會主義市場經濟接軌的改革方向才得以正式確立，從此國有企業全面啟動了內部機制與政府行政管理體制正式分道揚鑣的改革試驗。

經過二十多年的努力，一方面，國有企業內部機制大體上已經脫離了政府內部行政管理體制和運作機制，按照適應社會主義市場經濟要求的方向逐步建立了自成體系、相對獨立的國有企業內部運行機制。另一方面，深化國有企業改革，轉換企業內部機制的任務還很繁重，國有企業的內部體制和機制還沒有完全與市場經濟接軌，現代企業制度還沒有完全確立。因此國有企業內部機制的改革處于方向明確，取得重要進展，但又不完善的特殊的過渡時期。國有企業內部體制機制現階段的獨特性，大體上表現在以下五個方面：

一是國有企業干部管理體制機制正在與市場機制和現代企業制度逐步接軌。

首先，取消了相當比例國有企業和國有企業領導人的行政級別。除了央企和地方重點國有企業的董事長等主要領導外，從中央到地方國有企業領導人已經相當比例取消了行政級別，相當比例國有企業領導人脫離了黨政干部序列，國有企業領導人的工資待遇、養老保險、醫療等待遇也與行政級別脫鉤。

取消國有企業領導人行政級別，是一項涉及廣大企業領導人切身利益的改革。在改革過程中，國企領導人存在著十分復雜的心理轉變過程。一方面由于官本位的思想觀念、社會地位的影響，相當部分企業領導人對行政級別情有獨鐘，對告別行政級別，走向經理人才心有余悸，顧慮重重，依依不舍。另一方面，他們又期待著與市場機制接軌，享受與市場經理人才水平相當的薪酬。對于各級黨委組織部門來說，國企領導人取消了行政級別，意味著組織人事部門失去了相當大的權力，因此通常對這項改革持消極和反對態度。經過多年的努力和博弈，雖然國企領導人與干部行政級別還處于藕斷絲連狀態，但總體來講，這項改革已經取得了重要進展，產生了廣泛的影響。

其次，基本上形成了以產權關系為主線的分層級的國有企業領導人管理體系。隨著絕大部分國有企業領導人行政級別的取消，國有企業領導干部管理體制也發生了重大變化，國企領導人由原來各級組織人事部門考核、任免轉為由產權單位進行推薦、考核、任免，從而形成了全國各級國有資產管理部門按照產權關系而形成的新的國有企業領導人管理體制。當前除了部分央企的主要領導人和部分地方重點國企領導人仍然由各級黨組織部門管理之外，絕大多數國有企業領導人大都由本企業的產權單位，按照股份比例進行考核選拔，并分別向企業股東會、董事會推薦，由企業的股東會、董事會分別任免。

國企領導人管理體制的變化，是管理企業領導人權力在各級黨的組織部門和產權單位之間、不同部門之間的轉移、調整和再分配，它是關系到國有企業發展全局的一項重要改革，它既有利于完善并形成管人、管事、管資產相結合、責任權利義務相統一的國有資產管理體制，實現國有資產保值增值;又有利于調整國有企業領導人的用人導向，有利于國有企業企業家隊伍的形成，有利于企業的長期持續發展。

再次，國有企業職業經理人隊伍的建設開始起步，少數領導人已采取市場化選拔和聘任方式。自2003年各級國資委成立以來十多年，從央企到地方，國有企業已經開始利用市場機制，面向社會公開招聘國有企業領導人，既吸引了一些優秀人才加入國有企業領導人隊伍，又對國有企業領導薪酬體制的市場化改革進行了有益的探索。當然，這些年從央企到地方國企，進行市場化選擇聘任的國企領導人數量通常很少，基本上是副職，在國有企業領導人隊伍中只是少量的補充，因此國有企業領導人市場化的改革和職業經理人隊伍的建設還僅僅是剛剛起步。

二是國有企業決策機制進行了制度性的轉換。

決策機制是企業經營管理最重要的機制，決策失誤通常會給企業帶來滅頂之災。在計劃經濟條件下，國有企業經營發展的重大決策都是由政府直接作出，國有企業只是執行的工具;企業內部的管理決策實行黨委領導下的廠長負責制，實際上是書記一個人說了算。20世紀80年代改革開放過程中，隨著經營承包責任制、擴大企業自主權等諸多企業改革的深入，部分企業領導決策機制，曾一度從黨委領導下的廠長責任制調整為廠長經理責任制。

隨著20世紀90年代初國有企業改革確定了建立現代企業制度的目標和方向，尤其是隨著產權改革和混合所有制的發展，以及政資分開、政企分開的逐步落實，國有企業內部決策機制也發生了制度性的轉換：在企業外部，企業重大決策由各級政府眾多部門轉為企業的產權單位即各級國有資產管理委員會;在企業內部，企業決策中心由企業黨組織轉換為企業股東會和董事會。經過幾十年的產權改革，國有企業除了少數國有獨資企業外，絕大多數產權主體多元化。國有企業依據《公司法》和公司章程，企業特別重大問題由股東會按持股比例投票決策，并按照股份比例組成董事會，董事會經股東會授權，對企業日常經營進行決策，有些企業董事會還成立了提名、審計、薪酬等若干專業委員會，為董事會決策提供重要專業支撐。

經過多年的探索和實踐，國有企業董事會制度已經逐漸規范成熟。在產權改革的基礎上，董事會成為國有企業的決策中心，應該是國有企業改革的重要制度創新，與傳統的黨委領導下的廠長負責制相比，董事會決策具有現代企業制度下很多優勢：它可以發揮產權主體多元化的優勢，平衡各方股東的利益訴求;它可以通過建立獨立董事、外部董事等機制，設立各種專業委員會，大大提高董事會決策的科學性，提高董事會的質量和水平;它可以使董事會的決策更加注重企業的經營效率和投資回報，有利于國有企業健康持續發展;它可以克服黨委領導下廠長負責制下權責不對稱的弊病，建立有效的權責相統一的決策責任制度等等。

黨的領導是中國特色社會主義制度的最本質特征。對此，在幾十年國有企業改革的實踐中，對如何處理堅持黨的領導與建立現代企業制度、完善企業法人治理結構的關系，也進行了大量的卓有成效的探索，并初步形成并不斷完善既能與社會主義市場經濟體制接軌，又能體現黨的政治領導的企業內部決策機制。比如，黨組織在企業仍然發揮政治領導和保障監督的作用，使國有企業改革和發展不偏離黨的基本路線、方針、政策;企業董事長通常又兼任黨組織的書記，既是企業的法定代表人，同時承擔著企業黨組織建設的責任;在董事會決定企業重要管理人員的過程中，董事會和經營班子通常也會事先聽取、征求企業黨組織的意見和建議，把黨管干部原則同企業法人治理結構有機地協調起來;企業黨組織的辦事機構，通常也同董事會、經營班子的辦事機構合署辦公，實行一套人馬，幾塊牌子;等等。這些通過多年探索實驗而逐漸形成的把黨的領導與法人治理結構在組織領導、辦事程序、機構設立等方面銜接和融合的機制，充分體現了國有企業改革“摸著石頭過河”的策略和各方面推進國有企業改革的智慧。從幾十年來國有企業改革和發展的實踐來看，以董事會為中心的企業決策機制的轉型并沒有同黨的領導原則發生根本性的沖突。

三是企業薪酬機制部分與市場經濟逐步接軌。

企業的薪酬機制和分配制度涉及每個員工的切身利益，也是企業發展重要的動力機制。改革開放以來，隨著國有企業內部機制改革的不斷深入，各級國資委推動的包括工資制度在內的三項制度改革取得了很大的進展，加上社會上各類勞動市場、人才市場和經理人才市場的逐步形成和完善，國有企業的領導人、科技骨干和普通員工的薪酬機制，已經分別與各地區的勞動力市場、人才市場和經理人才市場基本接軌。

在企業內部薪酬分配機制接軌的過程中，受國有企業內部多種因素的影響，各類人員的實際薪酬水平與市場同類人員的薪酬水平還不完全銜接。一般來講，國有企業普通員工的薪酬水平比勞動力市場同類水平高一些。而由于民營企業對科技人員比較重視，科技創新能力強，國有企業科技人員的薪酬水平比市場同類水平通常略低一些。國有企業領導人的薪酬水平和決定機制還處在與經理人才市場接軌的過程中，受多種因素影響和制約，除少數國有企業薪酬失控，造成個別國企領導人薪酬水平高于同類市場水平外，絕大多數的國有企業領導人實際的薪酬水平比經理人才市場低得多，通常只能達到同類職業經理人的30%—40%的薪酬水平，并且缺乏與業績掛鉤的長效激勵機制。上述國有企業三類人員薪酬水平與不同市場薪酬水平的差別，形成了近些年國有企業領導骨干流失比較嚴重，科技人員大體穩定，而普通員工冗員嚴重，企業勞動成本高等基本格局。

四是適應國有資產管理體制和企業產權制度的企業監督機制大體確定。

在政企不分的計劃經濟體制下，對企業監督主要來自上面和內部兩個方面。來自上面的監督主要是政府財政、計劃、勞動等有關部門分兵把口，分別對企業的財務、投資、勞動等通過行政手段進行監督。來自內部的監督主要通過企業職工代表大會的民主形式，對企業內部一些重大決策進行審議，發揮監督作用。

隨著國有企業以產權為核心的公司制改造和國有資產管理體制的改革，以及以會計師事務所、律師事務所為主體的社會經濟監督服務體系的完善，國有企業的監督機制也發生了根本轉變。首先，傳統的由政府各部門分頭對企業的監督轉變為以國有資產管理機構為主體的產權監督。其次，傳統的企業職工代表大會對企業重大決策的監督職能，被依據《公司法》設置的公司監事會所替代，為了反映企業員工的意見和建議，公司監事會中通常有通過工會產生的數量占三分之一的職工代表參加。企業監事會依法對企業的財務以及高級管理人員進行監督，成為企業法人治理結構的重要組成部分。再次，對企業的財務監督除了產權部門委派財務監督外，主要由以會計師事務所為主的社會經濟審計監督體系所承擔。

上述三個方面的企業監督機制和監督體系，由于種種原因，各自監督功能的發揮很不平衡。從產權監督來看，不到位和越位的情況并存，在2003年各級國資委成立以前，以產權監督不到位為主要矛盾，。

從社會審計監督來看，隨著我國會計審計等專業審計機構的發展和全球著名審計機構的引進，社會審計監督體系日益完善，國有企業引進專業審計機構審計監督，使國有企業的社會財務監督體系實現了與現代市場經濟體制和現代企業制度接軌的目標。從內部企業監事會作用發揮的情況來看，受《公司法》本身制度設計上的缺陷和我國政治、社會、文化等多方面因素的影響，企業監事會的監督作用沒有得到發揮，從各方披露的信息來看，有的監事會根本就是流于形式。

五是國有企業用工制度和機制基本上與市場經濟接軌。

在計劃經濟下的國有企業員工，實際上是“鐵飯碗”“終身制”，談不上建立企業員工能進能出的用工機制。同時，國家沒有建立起統一完善的社會保障福利體系，國有企業員工保障和各種福利都由企業終身包辦，國企員工離開本企業無法獨立地工作和生活。改革開放以來，隨著民營企業、外資企業的發展，勞動力市場和社會保障體系已經逐步完善成熟，尤其是在競爭性領域，相當部分國有企業在激烈的市場競爭中已經難以生存，被迫對員工進行裁減和下崗分流，由此對國有企業的勞動用工制度產生了巨大沖擊，逼迫國有企業內部勞動用工機制與社會主義市場經濟接軌。

經過幾十年的不斷探索，我國在促進國有企業用工機制與市場接軌方面大體上采取了三個方面主要的改革舉措：

一是承認員工的國有企業員工身份，對離開國有企業的員工，通過“買斷工齡”的方式進行經濟補償，補償標準由各地區根據情況自行確定，有高有低。

二是對在職和新進入國有企業的員工，按照勞動力市場的統一方式，實行勞動合同制，依據有關勞動法律法規，規范企業和員工的聘用關系。

三是在國有企業推動包括勞動制度在內的國有企業勞動、人事、工資三項基本制度改革，逐步形成員工能進能出、與勞動力市場接軌的用人機制。

目前國有企業的內部勞動用工制度基本上與市場經濟接軌，國企員工成為勞動力市場的重要組成部分。當然，受我國政治、社會、文化等因素的影響，在壟斷行業和公共事業的國有企業，員工能進不能出的現象還相當突出，人浮于事、用工成本高、效率低的現象在不同程度上還存在。即使在一些競爭性領域的企業，受到政府就業和社會穩定的壓力，與民營企業、外資企業相比，國有企業員工能進能出、精簡人員也受到一定的限制，這些都需要在未來通過深化國有企業內部機制改革不斷完善。

應該說，國有企業勞動用工制度的改革，涉及上億國有企業員工的切身利益，尤其是2000年前后，全國國有經濟布局大規模調整時期，幾千萬名國有企業員工下崗分流，是國有企業發展與市場經濟接軌中難以避免的一場最深刻的變革。在這個大變革過程中，雖然各級政府在為離崗國有企業員工補發一定數量的經濟補償金，將他們納入社會保障體系，幫助他們實現再就業，保障他們的基本生存等方面，采取了一些特別的政策，做了大量的工作，但由于受當時國家和地方政府財政能力所限，以及各地政策落實水平的差異等影響，國有企業離崗員工的切身利益仍然受到了影響，離崗給他們的生活和生存帶來了困難。平心而論，國有企業下崗員工為國有企業改革付出了極大的代價，承擔了沉重的成本，他們離開國有企業下崗后除了少數創業成功外，更多成為社會的弱勢群眾，應該說國有企業員工為國有企業改革以及整個國家經濟發展作出了重要貢獻。

綜上所述，經過幾十年國有企業改革的艱難探索和大膽實踐，國有企業在內部轉換機制的若干重要方面，包括干部管理機制、企業決策機制、工資薪酬機制、內部監督機制、勞動用工機制等都取得了重要進展和很大成績，正在加快與社會主義市場經濟接軌。雖然國有企業內部機制轉換還存在很多問題，還需要繼續深入和探索，但改革的方向是對的，相信只要按照這個方向堅持不懈的努力，我們終究會找出一條國有企業與市場經濟相融合，國有企業內部機制與市場經濟機制全面銜接的路子。

二、繼續深化國有企業經營機制改革的六點建議

近年來，國有企業領導干部管理體制、決策機制、薪酬機制、監督機制、勞動用工制度等諸多方面變化較大。比如，國有企業領導人管理體制的調整和行政化的形成，使面向市場的國有企業職業經理人的改革戛然中止;國有企業的決策中心調整，影響了建立現代企業制度、完善法人治理結構的改革進程，帶來了決策程序復雜，效率低下;大范圍、大幅度降低國有企業領導人的薪酬，使企業的發展失去了重要動力，造成大量國有企業優秀人才的流失;黨內監督體系向國有企業的延伸，形成了國有企業內部兩套監督體系之間的摩擦和混亂;企業勞動用工制度的固化，使國有企業內部“鐵飯碗”“大鍋飯”的僵化機制有可能死灰復燃;等等。國有企業內部機制改革的方向面臨著嚴重的挑戰。這些問題應該引起有關方面的高度重視。

堅持黨的領導是中國的最大國情，因此，國有企業內部機制改革也必須正確處理好堅持黨的領導同建立現代企業制度的關系，這給新時代繼續深化國有企業內部機制改革，在理論和實踐上提出一系列需要研究和探索的重大課題。比如，在企業內部決策機制上，在堅持董事會為決策中心的制度下，探索黨的領導在國有企業改革發展中的更加科學的實現形式;在企業領導干部管理體制上，在堅持保護產權單位和董事會用人決策權的前提下，探索如何將黨管干部原則與公司法人治理結構有機地結合起來;在對國有企業監督體系的完善上，在堅持以產權監督為核心的同時，探索如何發揮黨內監督的積極作用;在國有企業領導人薪酬和激勵機制上，如何找到既能保持足夠的動力機制吸引優秀人才，又能夠適應社會的心理承受能力的臨界節點;在國有企業勞動用工制度上，如何找到既能夠與勞動力市場接軌，又能夠履行好國有企業社會責任的方式;等等。這些都是未來國有企業改革和發展中需要研究和解決好的重大問題。

針對上述這些理論和實踐中提出的一系列問題，在未來的國有企業內部機制改革上，我們需要進一步解放思想，大膽探索和試驗。在實踐中，要繼續堅持十八屆三中全會的《決定》確立的市場化、國際化的基本方向，堅持經過幾十年艱難探索而形成的現代企業制度的基本原則，堅持提高國有企業活力和效率的生產力標準，具體說來，深化國有企業經營機制改革要做到“六個堅持”：

(一)堅持管人管事管資產的國有資產管理體制改革的基本方向。國資委在從“管資產”向“管資本”的轉變過程中，要堅持《公司法》規定的股東會、董事會選擇管理者的基本權利，探索黨管干部原則在不同產權結構下國有企業的實現形式，進一步探索董事會選人用人過程中貫徹黨管干部原則的有效方式和途徑。要解放思想，實事求是，不能機械地認為只有組織人事部門選拔管理干部才符合黨管干部原則，事實上國有資產管理部門、上級產權單位的黨組織選擇國有企業領導人，也是黨管干部原則的一種實現形式。

(二)堅持國有企業領導人市場化改革方向，取消國有企業領導人的行政級別，努力培養一支適應市場競爭的企業家隊伍，堅持和不斷完善國有企業職業經理人制度的改革，警惕和防止國有企業領導人行政化的傾向和趨勢。

(三)堅持政資分開、政企分開的大方向，堅持建立現代企業制度改革的大方向，遵循產權制度改革和混合所有制改革的基本規律和基本要求，在發揮股東會、董事會決策中心的前提下，總結多年來國有企業黨組織建設的經驗和不足，加強黨的基層組織建設，發揮黨員的模范帶頭作用，進一步依據《公司法》，完善企業的法人治理結構。

(四)堅持現代企業制度下以產權監督為主體的監督體系，完善企業內部監督約束機制。同時，積極發揮國有企業黨內監督對黨員干部的約束作用，防止和消除國有企業領導人的腐敗行為。

(五)堅持國有企業領導人薪酬制度改革市場化方向。要高度重視國有企業領導人、高級人才的流失，以及普遍存在的企業領導人動力不足、不作為現象，改革國有企業內部薪酬機制和分配制度，建立起與業績掛鉤的長效激勵機制，提高國有企業領導人過低的薪酬水平，逐步將國有企業領導薪酬機制與經理人才市場接軌，調動國有企業領導人的積極性，加快國有企業職業經理人制度的建立。

(六)堅持國有企業內部勞動、工資、人事三項制度改革的方向，把三項制度改革作為國有企業內部最基本的制度，堅持不懈地深入下去，真正實現“干部能上能下，工資能高能低，員工能進能出”的機制，不斷提高企業的活力和競爭力，決不可半途而廢，更不可反復倒退。

(作者張思平曾任深圳市委常委、副市長。本文原題為《堅持市場化、國際化改革方向，加快國有企業內部經營機制轉換》，節選自張思平先生11月14日下午在上海“國資大講壇”上所作的專題演講)