能源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在張力，使新一輪能源革命蓄勢待發(fā)。《電力法》作為電力建設(shè)、生產(chǎn)、輸送和使用的基礎(chǔ)性法律，其系統(tǒng)性修改有望成為撬動此次能源革命的“阿基米德支點”。從制度變遷的角度看，電力市場可以分為壟斷、購買代理、批發(fā)競爭和零售競爭四種運行模式。我國現(xiàn)行《電力法》確立的電力市場屬于第二階段的購買代理模式，而新一輪電力體制改革使我國的電力市場實踐掙脫法律的束縛，邁入到第三階段的批發(fā)競爭模式。唯有對《電力法》進(jìn)行修改才能契合“重大改革于法有據(jù)”的法治要求。能源革命背景下的《電力法》應(yīng)當(dāng)以電力效率與環(huán)境保護(hù)作為其修改的核心功能取向，前者對應(yīng)電力監(jiān)管中的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，旨在借助競爭性市場的培育來保障中國能源“量”上的安全，后者對應(yīng)電力監(jiān)管中的社會性監(jiān)管，旨在通過環(huán)保型電力的打造來保障中國能源“質(zhì)”上的安全。《電力法》可以從體例結(jié)構(gòu)調(diào)整、立法目的重塑和具體制度建構(gòu)三個方面，將此次電力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消納。具體而言，培育競爭性市場需要拆分電力產(chǎn)業(yè)的非自然壟斷業(yè)務(wù)，并開展電價市場化改革和落實能源普遍服務(wù)義務(wù)，打造環(huán)保型電力需要完善電力發(fā)展規(guī)劃環(huán)評制度，同時輔之以清潔能源優(yōu)先并網(wǎng)和使用制度，并建立清潔能源補(bǔ)貼的適時退出機(jī)制，終端用戶的參與是此次能源革命的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)建立公眾參與電力產(chǎn)業(yè)自由化與清潔能源開發(fā)使用的體制機(jī)制，最后，對于《電力法》中與功能取向無關(guān)且與其他部門法交叉或沖突的條款，應(yīng)當(dāng)予以刪除。

 

 

 

 

中國作為全球最大的能源生產(chǎn)和消費國，正積極投身到這場能源革命。根據(jù)《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的表述，總括性的能源革命一共包含“四個革命”，分別是能源供給革命、能源消費革命、能源技術(shù)革命和能源體制革命。其中，能源供給革命是從供給側(cè)角度闡發(fā)的，核心是“多元供給”和“清潔供給”，前者旨在保障能源“量”上的安全，后者旨在保障能源“質(zhì)”上的安全。能源消費革命是從需求側(cè)角度闡發(fā)的，其核心是通過需求側(cè)的觀念和消費模式轉(zhuǎn)換，響應(yīng)并進(jìn)一步倒逼能源供給側(cè)的競爭和技術(shù)創(chuàng)新。能源技術(shù)革命是能源革命的引擎和基礎(chǔ)，其要旨是通過能源生產(chǎn)、輸送、交易和消費環(huán)節(jié)的技術(shù)升級，推動能源革命從情景走向現(xiàn)實。

 

上述三項革命的實現(xiàn)，最終落腳到或依賴于能源體制革命。這是因為，能源的“多元供給”和“清潔供給”有賴于破除能源領(lǐng)域的行政壟斷，從而還原能源的商品屬性；能源消費模式轉(zhuǎn)型有賴于建設(shè)能源領(lǐng)域的競爭市場，豐富用戶的能源選擇集；能源技術(shù)革命從維持性創(chuàng)新走向熊彼特意義上的“破壞性創(chuàng)新”，則依賴于能源產(chǎn)業(yè)自由化培育出技術(shù)型企業(yè)家，這三項任務(wù)的啟動和實現(xiàn)最終落腳到能源體制革命。然而，中國能源領(lǐng)域長期是計劃經(jīng)濟(jì)的重災(zāi)區(qū)，政府主導(dǎo)的壟斷型管理體制長期是能源產(chǎn)業(yè)的生存和發(fā)展之道，這就與本次能源革命的要旨存在較大落差。因此，以產(chǎn)業(yè)自由化為核心的能源體制革命成為此次能源革命的目標(biāo)和突破口。

 

能源領(lǐng)域關(guān)涉眾多，橫向可分為煤炭、石油、風(fēng)能、水能、電力等不同的能源形態(tài)，縱向可分為生產(chǎn)、儲存、運輸、交易、使用等不同的能源處置環(huán)節(jié)。能源體制革命是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。理論上講，如果將改革的目光限縮于能源的某一方面或某一環(huán)節(jié)，勢必因缺乏全局視野而使能源革命不夠全面；相反，如果將視野拓展至能源領(lǐng)域的方方面面，又可能因為能源形態(tài)及其對應(yīng)管理模式的差異，而使籠統(tǒng)的研究失去針對性。本文認(rèn)為《電力法》作為電力建設(shè)、生產(chǎn)、輸送和使用的基礎(chǔ)性法律，其系統(tǒng)性修改有望成為撬動我國能源革命的“阿基米德支點”。原因在于：

 

其一，能源革命的核心任務(wù)是電力革命。一方面，能源雖然表現(xiàn)形態(tài)多樣，但是化石能源、水能、風(fēng)能、太陽能等一次能源與人類利用之間往往存在著一座“繞不過去的橋”，即電力。這就使電力成為能源世界中的“一般等價物”，對電力的規(guī)制勢必引發(fā)能源供給和需求側(cè)的連鎖反應(yīng)。因此，將電力革命作為推動能源革命的抓手，就成為符合成本收益分析的理性選擇。

 

另一方面，電力正成為整個能源結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)性的能源形態(tài)。據(jù)統(tǒng)計，在美國的能源經(jīng)濟(jì)中，石油和電力大約各占一半。根據(jù)《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，我國的能源革命正在推動“兩個替代”，即“清潔替代”與“電能替代”。前者是從供給的角度而言，要求在能源開發(fā)上，以清潔能源替代化石能源，走低碳綠色發(fā)展道路；后者是從需求的角度而言，要求在能源消費上，以電能替代化石能源的直接消費，提高電能在終端能源消費中的比重。實踐中的京津冀供暖“煤改電”、鐵路電氣化、汽車“以電代油”等都是“電能替代”的突出表征。電能和石油二分天下的格局，將隨著“電能替代”的推行，電能將成為主導(dǎo)性的能源形態(tài)。因此，電力革命就成為能源革命的重要組成和核心任務(wù)。

 

其二，電力革命的切入點是《電力法》的修改。有觀點認(rèn)為，電力革命尚無成熟的、可移植的樣板，即使是歐美，也不敢謂其電力改革已告完成，“摸著石頭過河”自然無法預(yù)知應(yīng)當(dāng)制定什么樣的法律。縱使根據(jù)當(dāng)下的實踐修改了《電力法》，一旦將來的改革脫離了法定的改革目標(biāo)，法律就成了改革的阻礙，頻繁修改剛剛通過的法律，既耗費社會成本又有損法律尊嚴(yán)。例如，我國在2002年第一次電力體制改革中成立電力監(jiān)管委員會負(fù)責(zé)電力監(jiān)管。改革是一個“試錯”的過程，實踐證明，電力監(jiān)管委員會并不能產(chǎn)生預(yù)期的監(jiān)管效果。

 

2013年，電力監(jiān)管委員會被整合到新組建的國家能源局，機(jī)構(gòu)設(shè)置又重回改革前的原點。《電力法》未及時對電力監(jiān)管委員會的職責(zé)進(jìn)行法律肯認(rèn)，反而適應(yīng)了這一從“建立”到“撤銷”的“試錯”過程。但是，這一“先破后立”的理論僅適用于不重視法治的年代里。在依法治國的語境下，要求一切重大改革服膺法治。十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》就明確指出:“做到重大改革于法有據(jù)”。中國先后開展的兩輪電力體制改革己經(jīng)突破現(xiàn)行《電力法》所構(gòu)建的規(guī)則框架，使其不僅難擔(dān)電力行業(yè)基礎(chǔ)性法律的重任，其關(guān)于電力壟斷經(jīng)營、電價行政干預(yù)的法律規(guī)定甚至使當(dāng)下的電力體制改革面臨違法之虞。因此，對《電力法》進(jìn)行即刻修改就成為電力革命全面展開之前提。

 

 

 

《電力法》修改的首要任務(wù)是明確修改的功能取向。《電力法》的修改是一個老生常談的問題，經(jīng)筆者統(tǒng)計，2003-2007年，以及2015、2016、2018年，國務(wù)院或全國人大常委會均將《電力法》修改列入年度《立法工作計劃》。熟悉中國電力體制改革的學(xué)者會發(fā)現(xiàn)，這兩次立法任務(wù)的啟動，剛好契合中央政府開展的兩次電力體制改革。即2002年國務(wù)院發(fā)布的《電力體制改革方案》，促成了第一次《電力法》修改議程的形成，2015年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》，引發(fā)了第二次《電力法》修改議程的形成。

 

需要說明的是，2015年全國人大常委會曾對《電力法》進(jìn)行過修改，之所以在2016年將《電力法》再次納入修改議程，是因為2015年修改《電力法》主要是為契合國務(wù)院開展的先辦理營業(yè)執(zhí)照后取得行政許可的“先照后證”改革，此次修改與公眾關(guān)切的電力體制改革實際上并無關(guān)聯(lián)。《電力法》修改屢進(jìn)立法議程的行動與其一再難產(chǎn)的現(xiàn)實形成悖逆，其根本原因在于電力體制改革方向不明，進(jìn)而使《電力法》的修改失去了根基和方向。本文認(rèn)為，功能取向決定著法律的體系安排和制度建構(gòu)，通過考察國內(nèi)外電力體制改革的理論和實踐，可以通過求取“最大公約數(shù)”的方式，得出此次能源革命的核心要旨，進(jìn)而明確我國《電力法》修改的基本方向。

 

 

拆分電力產(chǎn)業(yè)的自然壟斷與非自然壟斷業(yè)務(wù)，是激發(fā)電力效率的有效策略。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，電力產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷屬性。其依據(jù)在于：首先，電力并非一般的商品，而是政府應(yīng)當(dāng)提供的一項公共服務(wù)；其次，電力產(chǎn)業(yè)具有成本弱增性，政府壟斷經(jīng)營可以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)。基于上述因素的考慮，我國早期的電力產(chǎn)業(yè)與多數(shù)國家一般，采國有資本壟斷經(jīng)營。

 

然而，電力產(chǎn)業(yè)的壟斷經(jīng)營也附帶了諸多的弊端。具體表現(xiàn)在，由于缺乏競爭壓力，且政府顧及電力產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位而給予的巨額補(bǔ)貼，使電力產(chǎn)業(yè)喪失追求成本最小化、利潤最大化的動機(jī)，最終造成電力產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率低下、服務(wù)水平低劣、缺乏技術(shù)創(chuàng)新激勵等負(fù)面效應(yīng)圈。隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的更新和電氣科技的進(jìn)步，傳統(tǒng)支持電力產(chǎn)業(yè)自然壟斷并整體豁免適用《反壟斷法》的學(xué)說開始遭受質(zhì)疑。

 

理論層面，學(xué)界逐漸認(rèn)識到，電力實際上是一個自然壟斷與競爭交織存在的產(chǎn)業(yè)，真正具有自然壟斷屬性的是輸送公共產(chǎn)品的“管網(wǎng)產(chǎn)業(yè)”，而管網(wǎng)兩端的生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)實際上屬于自由競爭的非自然壟斷業(yè)務(wù)。

 

技術(shù)層面，電力產(chǎn)業(yè)作為一種商品的制造和消費過程，可以根據(jù)流程的不同拆分為“發(fā)電一輸電-配電一售電”四個環(huán)節(jié)。電氣科技進(jìn)步一方面減少了電力產(chǎn)業(yè)對資本密集的需求，另一方面使上述四個環(huán)節(jié)單獨運維和計價成為可能。

 

在“管網(wǎng)產(chǎn)業(yè)”的壟斷理論和電氣科技的推動下，發(fā)電、配電和售電逐漸從垂直一體化壟斷的電力產(chǎn)業(yè)中剝離，享有自然壟斷特權(quán)的僅剩下承擔(dān)輸電功能、收取“過路費”的輸電業(yè)。鑒于此，世界各國紛紛對傳統(tǒng)的垂直整合的電力事業(yè)，根據(jù)自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)的不同屬性進(jìn)行拆分，根本目的則在于通過激勵管網(wǎng)兩端的競爭從而產(chǎn)生效率。學(xué)者不禁感慨：“‘電力是公共事業(yè)’，這個曾被不假思索地加以接受并貫穿20世紀(jì)全球范圍內(nèi)電力系統(tǒng)演變過程的前提，如今突然不再適用了。”

 

《電力法》修改的首要價值取向正是適時反映電力產(chǎn)業(yè)自由化動向，但是，正如壟斷會附帶效率低下、服務(wù)低劣等弊端，競爭同樣會衍生出諸多問題。

 

其一，基于“管網(wǎng)產(chǎn)業(yè)”的特性，構(gòu)建電力競爭性市場不得不“容忍”輸電環(huán)節(jié)的壟斷經(jīng)營。但是，輸電公司的自然壟斷屬性只及于對其壟斷的市場結(jié)構(gòu)實行豁免，而對其基于壟斷地位實行的限制競爭行為，仍應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制。為此，《電力法》應(yīng)當(dāng)對輸電公司采取“結(jié)構(gòu)豁免和行為規(guī)制”的反壟斷范式。

 

其二，壟斷其實并非全無好處，在非市場模式下，電力公司輸配售一體化的自然壟斷模式使其成為極具風(fēng)險防范意識和風(fēng)險治理能力的責(zé)任主體。然而，隨著電力產(chǎn)業(yè)“發(fā)配售”業(yè)務(wù)的拆分，僅有輸電職能的電力公司將極大地喪失電力風(fēng)險防范的能力和動力。此時，就需要《電力法》通過賦予電力調(diào)度機(jī)構(gòu)、電力交易平臺和電力監(jiān)管部門更加明確、具體的職權(quán)和責(zé)任，用以規(guī)避市場化帶來的電力供給風(fēng)險。

 

其三，在輸配售一體化的模式下，電力公司承擔(dān)著電力普遍服務(wù)的職責(zé)，往往以不計成本的方式將電力輸送網(wǎng)絡(luò)延伸到老少邊窮地區(qū)。在電力市場模式下，電力公司基于利潤的限縮，將失去輸電網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)建、電網(wǎng)升級改造、智能電網(wǎng)建設(shè)等造價高昂的正外部性行為的動機(jī)。此外，為了防止電力競爭市場衍生出“嫌貧愛富”的差別供電問題，還需要賦予享有自然壟斷權(quán)力的輸電公司以保底供電責(zé)任，從而確保無議價能力的用戶獲得價格合理、供應(yīng)充足的電力服務(wù)。

 

原標(biāo)題:中國能源革命的法律表達(dá)：以《電力法》修改為視角（上）