導語：

 

2019年7月6日至7日，“中國電力圓桌”2019年二季度會議在北京成功舉辦。“中國電力圓桌”工作委員會成員、中國能源研究會能源政策研究中心執行主任林衛斌做了主題發言。文章《論電力市場競爭的“不可能三角”》首發于《價格理論與實踐》2019年第5期。

 

 

文章結論與建議如下：

 

電力市場競爭存在兩種基本模式：一是批發競爭，二是用戶側競爭。不同的競爭模式對電力產業中發電、輸電、配電、售電和調度的縱向重組提出了不同的要求。在批發競爭模式下，配售一體化，地方配電企業仍然是用戶側的供電主體，但要求輸配分開，輸電和調度獨立于電能批發市場交易。在用戶側競爭模式下，輸配可以保持一體化，但是為保障電網的公平無歧視開放和用戶側的公平競爭，要么配售分開，要么調度獨立，二者至少必選其一，才能避免輸配電企業“既當運動員又當裁判員”，從而保障市場競爭的公平公正。

 

我國當前的電力體制改革與有效競爭電力市場的要求還有差距。調度不獨立、輸配不分、配售不分構成了電力市場競爭的“不可能三角”。換言之，如果電網企業既要調度、又要配電、還要售電，那么電力市場競爭的目標恐難以實現。相應地，破解我國當前電力體制改革困境可以有三種路徑選擇：一是配售分開，二是輸配分開，三是調度獨立。其中，配售分開更加符合“9號文件”的精神，也是改革成本更小的一種路徑選擇。建議政府有關部門切實推進配售分開，輸配電企業不參與競爭性購售電業務，只提供保底供電服務，并保障電網的公平無歧視開放和“三公”調度。在此基礎上，加快推進全面放開發用電計劃，實現用戶側競爭。

 

對于調度，在配售分開、電網企業獨立于競爭性的購售電領域的供電模式下，建議保持電網調度一體化，減少協調成本，更好地保障電網安全。對于輸配電體制，在電力市場建設初期，建議在保持存量輸配一體化的情況下，從管住、管好中間而不是從放開兩頭的角度統籌推進增量配電改革，提升配電網建設和運營效率。隨著電力市場的運行與完善，建議根據電力市場的邊界，探索更加高效的區域電網建設和輸配電體制。

 

 

內容提要：對電力行業中發電、輸電、配電、售電和調度進行必要的縱向重組，是實現電力市場競爭的必然要求。在我國，廠網分開后深化電力體制改革的重點是電網體制和供電模式調整，構建多買多賣的市場格局，并保障電網公平無歧視開放。當前，調度不獨立、輸配不分、配售不分構成了電力市場競爭的“不可能三角”，換言之，電網企業不能既要調度、又要配電、還要售電。相應地，破解當前電力改革困境可以有三種路徑選擇：一是配售分開；二是輸配分開；三是調度獨立。其中，配售分開更加符合電改“9號文件”精神，也是改革成本更小的一種路徑選擇。

 

關鍵詞：電力改革 “不可能三角” 批發競爭 用戶側競爭

 

1999年，經濟學家克魯格曼（Paul R. Krugman）在討論亞洲金融危機時，基于蒙代爾—弗萊明模型，提出了著名的“不可能三角”理論①。本文結合我國電力體制改革的現狀及社會各界對當前電力改革的爭議，提出一個電力市場競爭的“不可能三角”：電網企業不能既要調度，又要配電還要售電。要么調度獨立，要么輸配分開，要么配售分開，必須至少做到一點，才有可能真正實現有效的電力市場競爭。

 

本文第一部分分析電力市場競爭的兩種基本模式：批發競爭模式和用戶側競爭模式；第二部分分析我國當前電力改革面臨的“不可能三角”困境；第三部分分析破解我國當前電力改革困境的路徑選擇；最后是本文的結論和政策建議。

 

①即一個國家不能既要資本自由流動，又要貨幣政策獨立性，還要匯率穩定。

 

一、電力市場競爭的基本模式

 

世界各國電力體制改革的目標都是一致的，就是通過打破壟斷、引入競爭，盡可能發揮市場機制的作用，提高效率、降低成本、優化資源配置。在電力行業中，電能的輸送環節具有自然壟斷性。無論是高壓傳輸，還是低壓配送，同時建設兩套甚至多套電網線路相互競爭是不經濟的。引入競爭主要是在電能的生產環節，即發電領域。為此，首先需要將壟斷性環節和競爭性環節分離，即通常所謂的“廠網分開”。當然，廠網分開只是實現電力市場競爭的必要條件，而非充分條件。在廠網分開的基礎上，還需要構建有效競爭的電力市場，形成多買多賣的競爭格局。我國上一輪電力體制改革之所以未能實現電力市場競爭，就是因為廠網分開后采用了電網企業統購統銷的單一買方模式，而沒有形成多買多賣的市場競爭格局。有效競爭的電力市場建設首先需要明確誰是市場的買方，誰是賣方。從多買多賣市場競爭格局形成的要求看，有效的電力市場競爭存在兩種基本模式：一是批發競爭模式；二是用戶側競爭模式。在批發競爭模式下，存在一個電能批發市場，發電企業是電能批發市場上的賣方，地方配售電企業是買方。在用戶側，地方配售電企業為其所在地方的所有用戶提供壟斷性的供電服務，用戶無法選擇供電商（如圖1所示）。

 

 

圖1 電力市場批發競爭模式

 

在用戶側競爭模式下，同時存在電能批發和零售兩個市場，發電企業可以在批發市場上將其所生產的電能賣給零售商，再由零售商在零售市場上賣給終端用戶，也可以通過自己的銷售部門直接把電能賣給終端用戶（如圖2所示）。

 

 

圖2 電力市場用戶側競爭模式

 

不同的市場競爭模式對電網體制和政府監管提出了不同的要求。在批發競爭模式下，為保障批發市場上購電主體多元化，也為了保障電網的公平無歧視開放，應該實施輸配分開，輸電網絡和系統調度要獨立于電能批發市場交易，只提供壟斷性的輸電和系統調度服務，發揮批發市場交易平臺功能。在政府監管方面，除了監管輸電價格和公平調度外，政府還需要重點監管地方配售電企業。因為在用戶側，配售電企業是壟斷者，用戶無法選擇供電商，這就要求政府依據批發市場上的電能交易價格、輸電費用和配售電成本，監管終端銷售電價。

 

在用戶選擇模式下，為保障零售市場上供電主體多元化和配電線路的公平無歧視開放，應該實施配售分開，擁有配電網運營權的配電企業要獨立于零售市場上的電能交易，只提供壟斷性的電能配送服務。換言之，配電企業不再是用戶側的供電商，這是對傳統供電模式的徹底顛覆，發電企業可以直接或者間接地與用電主體進行交易。在配售分開的用戶側競爭模式下，輸配分開不是電力市場競爭的必然要求，輸電和配電都只是交易的平臺，而不參與交易本身。輸配是否分開取決于什么樣的輸配電體制更加高效，與電力市場競爭無關。在政府監管方面，批發市場上電能交易價格和終端銷售電價都不再采取政府定價，政府只制定輸電價格和配電價格。

 

用戶側競爭是電力市場競爭的終極模式。電力市場競爭說到底是創造條件，讓作為生產者的發電企業競爭作為消費者的終端用戶。發電企業生產多少電能主要由其用戶決定。一方面，發電企業之間的相互競爭，有助于促進企業改進技術、提高效率、降低成本；另一方面，與終端用戶的對接，有助于發電企業更好地掌握用戶負荷信息，更好地安排電力投資與建設。此外，用戶側競爭模式建立了用戶響應機制，可以促使終端用戶自我進行有效的需求管理，這有助于進一步優化電力投資與建設。而在批發競爭模式下，缺乏用戶選擇權和需求側響應機制。一方面，在銷售電價的監管上對政府監管能力提出了較高的要求，特別是在批發市場運行初期，監管者對批發市場上的價格波動認知有限，在確定終端電價時容易陷入要么使配售電企業獲得超額利潤，要么導致其虧損的“兩難”境地。另一方面，在需求側用戶響應缺失的情況下，配售電企業為規避批發市場上價格波動的風險，通常會謀求與法定企業的準一體化甚至一體化。由于配售電企業在其經營區域范圍內擁有供電的壟斷權，當配售電企業與上游發電企業的準一體化或一體化達到一定程度后，就會損害電力市場競爭的有效性。正如美國電力改革專家喬斯科（PaulJoskow）在總結世界各國20多年電力市場化改革實踐后所指出的：“沒有電力消費者的價格響應，競爭性的電力市場難以運轉良好”。

 

 

2015年，《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發[2015]9號，以下簡稱“9號文件”）開啟了我國新一輪電力體制改革。本輪電力改革的核心任務是完成上一輪電力體制改革未竟之事，即在廠網分開的基礎上實現電力市場競爭。正如本文第一部分所分析的，電力市場競爭首先需要明確競爭模式，或者需要明確誰和誰競爭、誰和誰交易的問題。按照“9號文件”的精神，本輪電力改革試圖直接選擇用戶側競爭模式。比如該文件中提出：“按照管住中間、放開兩頭的體制框架，有序放開輸配電以外的競爭性環節電價，有序放開公益性和調節性以外的發用電計劃”；“放開競爭性環節電力價格，把輸配電價與發售電價在形成機制上分開”；“有序探索對符合標準的發電企業、售電主體和用戶賦予自主選擇權，確定交易對象、電量和價格，按照國家規定的輸配電價向電網企業支付相應的過網費”；“改變電網企業集電力輸送、電力統購統銷、調度交易為一體的狀況，電網企業主要從事電網投資運行、電力傳輸配送，負責電網系統安全，保障電網公平無歧視開放”。由此可見，“9號文件”精神所確定的市場競爭模式實際上就是本文第一部分所分析的用戶側競爭模式。

 

不過，我國當前的改革實踐與電力市場用戶側競爭模式的要求還有差距。“9號文件”的配套文件《關于推進售電側改革的實施意見》確定了三類售電公司：一是電網企業的售電公司；二是社會資本投資增量配電網，擁有配電網運營權的售電公司；三是獨立的售電公司。這種供電模式既難以實現用戶側競爭，也難以實現批發競爭。在用戶側，獨立的售電公司難以進入電網企業和擁有配電網運營權的配電企業所在的經營區與之開展有效的競爭。盡管文件中明確要求保障電網公平無歧視開放，但是在電流網絡管理者——系統調度不獨立的情況下，擁有壟斷性輸配電網絡經營權的電網企業和配電企業參與用戶側競爭，電網的公平無歧視開放缺乏體制保障，難以真正實現。擁有壟斷性輸配電網絡經營權和電流網絡管理權的電網企業很容易在用戶側排斥競爭，發電企業難以“穿網”在需求側競爭用戶，而破除因網絡壟斷阻礙資源優化配置，正是電力體制改革的初衷和本質。

 

既然當前改革舉措下所形成的供電模式難以實現用戶側競爭，那么是否可以有效實現批發競爭呢？答案依然是否定的。盡管批發競爭不要求用戶側放開，但是多買多賣的格局是有效的批發市場競爭的基本要求。廠網分開后，我國電力行業已經滿足了多賣的要求，發電側具備了開展有效競爭的條件。但問題是：誰是電能批發市場上的競爭性買者呢？在輸配不分的體制下，批發市場上買方“一家獨大”。盡管國家有關部門正在大力推進增量配電改革，試圖打破壟斷供電的局面，并培育批發市場上競爭性買方。但是，增量配電改革進展緩慢，即使增量配電網項目建成，也需要依靠電網企業的輸電網供電，存量配電網和增量配電網之間的競爭是在條件不對等的情況下進行的，難以保證公平公正。實踐中，電網企業甚至將增量配電企業當成大用戶對待。這樣，電能批發市場上的多買格局也就難以形成。顯然，在輸配不分的電網體制下，單純依靠放開增量配電業務難以實現有效的批發競爭。

 

綜上，我國當前的電力體制改革實際上面臨著一個“不可能三角”困局，如圖3所示。調度不獨立、輸配不分、配售不分，是當前我國電網體制的三個特征。而一個有效競爭的電力市場不可能同時具備這三個特征。換言之，在一個有效競爭的電力市場中，電網企業不能既要調度、又要配電、還要售電。如果電網企業保留調度和配電，即調度不獨立、輸配不分開，則擁有壟斷性輸配電網絡運營權和電流網絡管理權的電網企業應該退出競爭性的售電業務，不參與競爭性的電能市場交易，而發揮好交易平臺功能，這樣才能切實保障電網的公平無歧視開放和“三公”（公開、公平、公正）調度。否則，售電側其他市場主體難以與電網企業開展公平競爭，多買多賣的市場競爭格局也就難以形成，電網企業統購統銷的局面難以根本性的轉變，有效的電力市場競爭也就無從談起。如果電網企業保留配電和售電，即輸配不分開、配售不分開，則應該將輸配電網絡運營權和電流網絡管理權分開，即調度獨立。這樣才能保證不擁有輸配電網絡運營權的市場主體擁有平等的競爭地位。否則，電網企業既擁有壟斷性的輸配電網絡運營權和電流網絡管理權，又參與競爭性購售電業務，公平有效的市場競爭難以實現。如果調度獨立、配售不分開，則只能通過輸配分開才能形成批發市場上多買的格局。

 

 

 

圖3 電力市場競爭的“不可能三角”

 

調度不獨立、輸配不分、配售不分這一電力市場競爭的“不可能三角”實際上已經被上一輪電力體制改革所證明了。新一輪電力體制改革試圖通過售電側放開和增量配電改革來打破這一三角，通過售電側放開解決配售不分問題，通過增量配電改革解決輸配不分問題。但是，正如前文所分析的，“9號文件”所提出的“改變電網企業集電力傳輸、電力統購統銷、調度交易為一體的狀況，電網企業主要從事電網投資運行、電力傳輸配送”的要求在當前的改革實踐中并未實現，電網企業仍然是市場上最大的購售電主體。新一輪電力改革實施4年多以來，我國的電網體制和供電模式實際上沒有被實質上撼動，電力市場競爭的“不可能三角”仍然牢固地存在著，市場主體普遍反映售電側和增量配電領域“玻璃門”現象嚴重，競爭性的電能交易和電力資源優化配置仍然任重道遠。

 

三、破解我國當前電力改革困局的路徑選擇

 

本文第二部分的分析表明：我國當前電力體制改革的困局在于未能實質性撼動傳統的電網體制和供電模式。如果說廠網分開使得在發電側形成了多賣的格局，具備了市場競爭的條件，那么，電網體制改革則是在購電側形成多買格局、真正實現電力市場競爭的必然要求。根據電力市場競爭的“不可能三角”，破解我國當前電力改革困局至少需要解決調度不獨立、輸配不分、配售不分這三個問題中的一個。當然，也可以同時解決兩個問題或者三個問題。需要指出的是：解決三個問題中的一個是實現電力市場競爭的充分必要條件，而解決三個問題中的兩個或者三個則是實現電力市場競爭的充分非必要條件。本文只探討通過解決一個問題破解“不可能三角”的三種路徑，分別是配售分開、輸配分開和調度獨立。

 

路徑一：是配售分開。切實貫徹落實“9號文件”的精神，深刻改變電網體制和供電模式：嚴格將電網企業的功能定位限定為電網投資運維者、電能傳輸配送者和電流網絡管理者；嚴格按照競爭性業務和壟斷性業務相分離的原則，擁有輸配電網運行壟斷權和調度公權的電網企業不能參與競爭性電能購售業務；電網企業不再是競爭性批發市場的購電主體，也不再是競爭性用戶側的售電主體，而是轉型為電能市場交易的平臺，切實保障電網的公平無歧視開放，切實保障“三公”調度，為電能市場交易和電力資源優化配置提供公共服務。在配售分開的供電模式下，無論是高壓輸電網還是低壓配網都只是服務于電能市場交易的平臺和通道，而不參與交易本身，政府可以有序放開發用電計劃，發電企業可以直接或間接地“穿網”與終端用戶建立交易關系，真正讓電能的生產者和消費者形成多買多賣的市場競爭格局，從而充分發揮市場價格機制的作用，優化電力資源配置，這正是各國電力體制改革的落腳點。

 

路徑二：是輸配分開。即采用本文第一部分所分析的批發競爭模式。輸配分開后，電網和調度獨立于批發市場上的電能買賣，只提供輸電和調度服務，發揮批發市場交易平臺功能，地方配售電企業在批發市場上購買電能，為其經營區域范圍內的用戶提供供電服務。這樣，一方面，在批發市場上形成多買（地方配售電企業）多賣（發電企業）的競爭格局；另一方面，有利于保障電網的公平無歧視開放和“三公”調度。

 

路徑三：是調度獨立。即將壟斷性的輸配電網絡運營權和調度的公權力分開。擁有輸配電網絡的電網企業也可以參與競爭性的購售電業務。但是，一方面，競爭性業務與壟斷性業務要在財務上單獨核算；另一方面，調度交易的公權力要獨立于所有市場主體，避免“既當裁判員又當運動員”。這樣，才能保障所有市場參與主體公平地使用輸配電網絡；才能保證調度機構以市場參與主體的購售電合同為基礎，并切實考慮電網安全約束進行調度；才能保證電力市場競爭的公平公正。

 

那么，如何在三種路徑中選擇呢？應該說，路徑一完全符合“9號文件”的精神。而且，相較于路徑二所形成的批發競爭模式，配售分開的優勢是引入了用戶選擇權和需求響應機制。正如本文第一部分所分析的，用戶的需求響應有助于克服批發市場競爭的不足，更好地優化電力資源配置。另外，配售分開供電模式下輸配分開，不是電力市場競爭的先決條件，不需要對現行的電網進行拆分重組就可以實現電力市場競爭，這有助于減少改革成本。當然，盡管輸配分開不是放開兩頭、實現電力市場競爭的必然要求。但是，從管住中間、管好中間的要求看，“一網獨大”的格局不利于配電網的建設和運行效率提升。長期以來，我國在高壓輸電網建設得到長足發展的同時，低壓配電網建設被嚴重忽視。“一網獨大”的決策反映嚴重滯后于地方經濟發展對配電網建設的需求，迫使地方政府和企業不得不自建配電網，然后無償轉移給電網企業。那么，是不是一定要輸配分開才能解決這個問題呢？不盡然。管住、管好中間的目標應該是使電網企業“脫胎換骨”而不是“粉身碎骨”。增量配電改革實際上就是行之有效的辦法。通過增量配電改革，一方面，可以吸引更多的社會資本參與配電網建設；另一方面，有利于激勵電網企業提高配電網建設和運營效率，改善服務質量，同時也有利于政府通過標尺競爭更好地實施有效監管，管好中間。

 

與調度獨立的改革路徑相比較，在配售分開的供電模式下，電網企業獨立于電能市場交易，由電網企業負責系統調度不會影響市場公平公正競爭。將輸配電線路網絡的投資建設、運營和電流網絡的管理交由電網企業統一負責，有助于減少協調成本，更好地保障電網系統安全。

 

四、結論與建議

 

電力市場競爭存在兩種基本模式：一是批發競爭，二是用戶側競爭。不同的競爭模式對電力產業中發電、輸電、配電、售電和調度的縱向重組提出了不同的要求。在批發競爭模式下，配售一體化，地方配電企業仍然是用戶側的供電主體，但要求輸配分開，輸電和調度獨立于電能批發市場交易。在用戶側競爭模式下，輸配可以保持一體化，但是為保障電網的公平無歧視開放和用戶側的公平競爭，要么配售分開，要么調度獨立，二者至少必選其一，才能避免輸配電企業“既當運動員又當裁判員”，從而保障市場競爭的公平公正。

 

我國當前的電力體制改革與有效競爭電力市場的要求還有差距。調度不獨立、輸配不分、配售不分構成了電力市場競爭的“不可能三角”。換言之，如果電網企業既要調度、又要配電、還要售電，那么電力市場競爭的目標恐難以實現。相應地，破解我國當前電力體制改革困境可以有三種路徑選擇：一是配售分開，二是輸配分開，三是調度獨立。其中，配售分開更加符合“9號文件”的精神，也是改革成本更小的一種路徑選擇。建議政府有關部門切實推進配售分開，輸配電企業不參與競爭性購售電業務，只提供保底供電服務，并保障電網的公平無歧視開放和“三公”調度。在此基礎上，加快推進全面放開發用電計劃，實現用戶側競爭。

 

對于調度，在配售分開、電網企業獨立于競爭性的購售電領域的供電模式下，建議保持電網調度一體化，減少協調成本，更好地保障電網安全。對于輸配電體制，在電力市場建設初期，建議在保持存量輸配一體化的情況下，從管住、管好中間而不是從放開兩頭的角度統籌推進增量配電改革，提升配電網建設和運營效率。隨著電力市場的運行與完善，建議根據電力市場的邊界，探索更加高效的區域電網建設和輸配電體制。

 

原標題:中國電力圓桌 ? 專家觀點 | 林衛斌：論電力市場競爭的“不可能三角”