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博弈轉供電

2019-08-13 09:27:51 中國電力企業管理陳敏曦　點擊量：評論 (0)

　兩年多輪降電價，實體經濟翹首數千億元的政府紅包。違規加價、截留紅利，40萬轉供主體被推上輿論的風口浪尖。　　當獲得感需通過電網的神

　兩年多輪降電價，實體經濟翹首數千億元的“政府紅包”。違規加價、截留“紅利”，40萬轉供主體被推上輿論的風口浪尖。

當“獲得感”需通過電網的神經末梢傳導至終端用戶，觸動到的不僅是潛藏于“最后一公里”的市場“潛規則”。在轉供市場的博弈中，涉及各方主體的利益格局又將被如何重塑？

降電價“紅利”遭遇“潛規則”

　　一時間，“營商環境”成了比時下天氣還熱的詞。

　　作為考量營商環境的強關聯性指標，終端用戶的用能成本，既是提振實體經濟的延續性“口碑”因素，也是用戶體驗最直接的表現。

　　在國際形勢錯綜復雜、國內經濟下行壓力不斷增大、中小企業生產經營困難的當下，以擴大內需扭轉經濟頹勢，增強經濟可持續發展能力，國家把降低一般工商業電價作為推進供給側結構性改革、減輕企業負擔、優化營商環境的重要舉措進行多次部署，向社會傳遞了中央支持實體經濟發展的強烈信號。

　　據中電聯與相關政府機構、高校聯合組成的降電價第三方評估組調研結果顯示，截至2018年底，全國銷售目錄電價平均降幅達10.11%，比原定降幅提高3個百分點以上，全國一般工商業電價平均降低10%的目標已總體實現，降低用戶年用電成本911.52億元，所有直供用戶均享受到政策紅利，同時九成以上調查用戶對降價感受明顯。

　　“從物業公司給租戶開具的發票來看，電費確實是降了，但是公攤、損耗、運維費用等等以前算在綜合電費里的錢，現在要么和電費剝離，單獨收取，要么轉嫁到物業費、房租里，這樣明降暗升，其實是按下葫蘆起了瓢。”業內人士告訴記者。

　　當行政之手無意中攪動了原本“相安無事”的轉供市場，與我國電力發展歷史長期伴生的轉供電亂象隨之浮出水面。

　　據不完全統計，目前我國用戶側配電網轉供主體超過40萬個，涉及被轉供用戶3000多萬戶，廣泛分布于商業綜合體、樓宇、批發市場、火車站。轉供電主體普遍存在將配電設施投入、線損、公攤電費等成本變相向轉供用戶分攤的現象，加價幅度在40%到90%不等，個別甚至達到200%，嚴重影響到了國家惠企政策的有效傳導。

　　事實上，早在第一輪降電價國務院督查行動中，轉供主體違規加價行為就已經引起了中央的高度關注。國家發改委多次發文明確要求，在全國范圍內重點清理規范轉供電環節違規加價問題，切實將降價紅利傳導至終端用戶；并聯合國家市場監管總局等部門采取專項行動，對轉供電違規加價行為予以執法檢查，在社會媒體進行曝光的同時，對個別轉供電違規加價行為嚴重的轉供主體開出罰單。

　　在為國家降電價措施來得之快，力度之大交口稱贊之余，不禁反問，強壓之下，實體經濟的負擔緣何依然“背著抱著一樣沉？”對于轉供電主體違規加價行為監督檢查之嚴，決心力度之狠拍手稱快之后，不免存疑，高壓之下，轉供主體為何還在“涉險”打著“擦邊球”？

　　記者試圖從之前媒體曝光的某轉供主體行政處罰書中窺見一二。

　　毋庸置疑的是，在這張百萬元罰單中，轉供主體在當地目錄電價和峰谷平比率測算的綜合比例電價中，加收了被轉供用戶25%的費用，并在電價中合并收取，既違反了《電力法》中禁止與電費捆綁加收其他費用的條例，同時，轉供主體也未對電價和用電管理服務費用實施價費分離。

　　但假設，如果該轉供主體在整改后將電價與其他費用進行剝離，那么針對轉供主體加收費用的行為，降低收費標準的合理范圍是什么？如果以各地區執行降電價政策后的目錄電價作為轉供主體的收費依據，對于轉供主體而言又是否具有合理性和可執行性？同樣，又該如何界定“國家規定銷售電價之外收取的各類違規加價”的范疇？

　　如果將視線移回到國家多批次下發的清理規范轉供電環節收費的若干政策及通知，以及各地方細化落實的方案來仔細推敲，首先，相關文件明確了轉供主體不得以電費名義收取用電以外的其他費用，其次，對于公攤、損耗等費用，可通過租金、物業費、服務費等方式協商解決，或按照國家規定銷售電價向電網企業繳納電費，由所有用戶按各分表電量公平分攤。

　　“從各省降電價的具體措施來看，有的是給了線路損耗、運維成本費用的收費上限，從6%~10%不等，有的是要求總體費用在原取費基礎上下降10%。”參與降電價第三方評估組的相關人士坦言，“各個地方降電價的壓力確實比較大，都希望至少在本省內降價政策能夠執行到位。按理來說，這樣的標準是不應該鼓勵的，但是為了維護整體供電系統的穩定性和延續性，還是給了一些緩沖措施，否則一旦強行‘零加價’，很多轉供主體就會撤離市場，成為社會的不穩定因素。”

　　顯然，對于轉供主體在轉供行為中出現的損耗、公攤，以及前期投資等回收渠道，相關政策留給了轉供市場一定的裁量空間；而“通過協商解決”，既是對與管制類電價之外的市場行為予以尊重，也是基于轉供電的歷史成因給出的權宜之計。

　　早在我國電力大發展時期，大型基礎電源、跨省跨區通道的建設保障了國家經濟的穩步發展，而地方經濟發展差異與電網的投資體制則出現了明顯的錯位與脫節。當工商業、房地產業成為帶動地方經濟騰飛的支柱，大量商業項目急需配電網的同步建設用以及時滿足招商和實體項目落地投產的要求，也正因如此，相關的配電網規劃、投資，通常則交予項目的開發商或轉供企業，負責建設、管理電網并網接入點到終端用戶電力接入點的電力設施和配電線路。

　　不可否認的是，盡管沒有供電主體地位，也沒有法律上的認可，以“灰色身份”盤踞于配電網末端的轉供主體，卻以“基層供電所”的身份承擔著轉供用戶的基本用電服務。而轉供主體的電費計量和結算與電網企業的營銷模式無異，均是將用電成本、人工成本、設備維護和折舊成本折算入電價后以“綜合電費”等形式向下分攤。往往，“綜合電費”都會高于轉供主體從電網企業購電的成本，用以保證轉供主體的利益。

　　誠如業內人士所述，40萬轉供主體，無論是歷史原因造就，還是尋求投資回報的天然動機，亦或是“準壟斷”地位下逐利的野心和沖動，多多少少都已經形成了固有的盈利模式。在不對等的市場地位中，終端用戶的知曉權和選擇權都是有限且空洞的，特別是潛藏在商業綜合體，機場、火車站等特殊營業場所的轉供市場，已經形成了基本一致的轉供價格，轉供主體之間也有了相互的平衡和“默契”，多年來各方主體都在默認和遵循著轉供市場的“潛規則”。

“轉一度賺一度”

與“轉一度虧一度”的合理邊界

　　在記者的暗訪中，成為“眾矢之的”的某物業公司對于“違規加價”的判定也頗有微辭：“其實轉供電的價格都是和用戶協商的結果，價格的合理與否，也許只是不同角度的不同判斷。當然，不排除個別物業公司將違規加價作為主要利潤來源。但是目前從電網公司購電的價格與目錄銷售電價的差額來看，并不能平攤掉所有的運維費用，更何況還有大量的前期投資，總不能讓我們自帶干糧來上班吧？”

　　長久以來，轉供電主體所轄的配電網游離于電力行業的管理之外，由于這部分配電網本不屬于管制型業務的范疇，也難以納入經信或是價格主管部門的工作職責；同時，轉供主體剝離出來的用電服務費、綜合服務費、損耗等各種名目的費用，既不屬于政府定價或指導價格范疇，也沒有明確收費標準和結算機制，更無從判斷收費高低。大量的轉供主體在被動地接受管理義務的同時，也在獨享著“灰色收入”來帶的好處與利益。

　　需要客觀看待的是，盡管大部分轉供主體存在“大馬拉小車”、管理不專業、收費不規范、以及轉嫁運營成本等諸多弊病，但其在配電末端進行營銷服務的復雜程度，也在一定意義上超過了傳統電網企業，如果沒有轉供主體的支撐，全社會的基礎電力運行以及經濟、社會的穩定、持續發展，都將會面臨一定阻礙。

　　但不可忽略的是，在目前相關的政策制度中，并沒有明確轉供主體從轉供行為中獲取經營收入的權利。對于轉供主體主張的“生存空間”，由于投資回收依據的模糊，以及供電主體身份的虛化，都默許其在監管的“死角”中“任性”地撥弄著取費的標尺。

　　“建議國家盡快出臺一個供電服務費的征收標準。就像物業管理辦法中，對共用設備設施的維護都有相應的收費標準，而如果將電力服務費納入到物業費、租金中收取，一方面應該合理確定供用電設施維護和實際損耗，以及公攤收費的標準，同時也要考慮前期投資的差異性，把供電主體的投資成本算清楚。”降電價第三方評估組參與人士建議。

　　正如評價降電價的成績，不能以電網公司的降價水平作為單一維度來測算，要盡快實現降低用戶用能成本的初衷，也不能簡單依靠單一的行政手段來完成。

　　對于設立在電網公司和轉供用戶之間的“收費站”，明確其合理加價水平、明晰界定違規加價行為的統一標準及處罰的依據，既是劃定了轉供主體在“轉一度賺一度”和“轉一度虧一度”中的合理邊界，嚴肅國家的電價政策，同時也為降電價“紅利”及時有效傳導至終端用戶而盡快“疏堵”。

　　可以預見的是，打破固有的利益藩籬，讓轉供主體“撒手”既得利益并非易事。在降電價的過程中不經意暴露出的轉供電亂象，既是在捋順配電網投資體制過程中不可回避的問題，也將是國家產業結構調整、電力體制改革過程中一項長期且艱巨的“持久戰”。

　　誠然，必要的經濟處罰作為行政手段，可以在短時期內遏制住轉供主體不合理加價的沖動；在社會資本的逐利性與國家管制的價格體系交叉中劃定合理的邊界，可以在一定程度上將電價“紅利”的人為折扣力度縮到最低。那么，在配電側的管理體制和電力市場化進程中，又是否存在從根源上剔除轉供市場“潛規則”的長效機制？

以用戶利益最大化重塑配電網市場格局

　　國家在相關政策文件中，對于清理轉供電違規加價問題給出了兩種發展方向上截然不同的解決方案——對于具備“一戶一表”改造條件的電力用戶，電網企業要提供主動服務，盡快實現直接供電，并按照目錄電價結算；對于產業園區經營的園區內電網，可自愿選擇移交電網企業直接供電或改制為增量配電網。

　　兩種路徑，不僅意味著兩種市場地位的明確，也涉及到電網、轉供主體、轉供用戶三方的直接利益。

　　“對于產業園區這樣體量比較大的轉供主體，轉成增量配電項目業主，相當于有機會給他們的身份轉正，雖然目前增量配電的商業模式和前景不是很明朗，但是有了供電營業許可證，也就有了合法化的投資回報渠道和市場身份。但是大量的轉供主體，要么處在10千伏的電壓等級末端，要么雖然電壓等級高，但是可能只是用戶專變，并沒有轉增量配電的商業模式。甚至很多轉供主體，可能就負責一個商業綜合體，或者是一兩棟樓的電費抄收。如果這么大體量的轉供用戶全部讓電網公司去接手，在可操作性上還有待探討。”業內人士告訴記者。

　　當政策的用意與現實的境遇出現“不兼容”，愈加高漲的“同網同價”呼聲與各方主體利益“不匹配”，束縛住用戶行使其基本選擇權的，不單單是政府行為的營業區劃。

　　對于商業綜合體、寫字樓、大型綜合市場等轉供主體而言，在單一的產權結構，以及具有流動性的物理空間劃分下，轉供主體代替電力用戶成為電網企業實施普遍服務的對象，在不具備改造的物理條件下，電網企業難以對終端用戶實施“一戶一表”改造。而更為重要的是，在不涉及民生保障，不產生新的價值流，卻要面臨可能增加的成本，和更大的責任風險面前，電網企業又怎么能有壓力和動力去提供主動服務呢？

　　“實際上很多省份在建議中也提到，希望盡快實現‘一戶一表’改造，因為這是清理轉供電亂象最直接，也最容易實現規范化管理的方式。但是目前，電網企業對于接收轉供電存量資產沒有相應的作價標準，絕大多數轉供主體并沒有主動性去移交。即便是轉供主體愿意出讓利益進行無償移交，這一塊存量資產對于電網企業來說也并不一定是良性資產，因為這不僅涉及到因前期建設標準不統一而進行的改造投資以及表計投資，同時，對于接管這么大體量的轉供用戶來說，電網企業目前并不具備相應的兜底能力的。”降電價第三方評估參與人士坦言。

　　眼見三方的繩結越拉越緊，而行政力量又無法松綁各方利益的站位，市場手段又能否解綁現實的死結？

　　業界給出了更多的解決思路。首先，是借助社會資本的力量，以混合所有制的形式成立新型配電資產管理公司，包括小區物業、商業綜合體等轉供主體，以委托、購買服務等方式將運營權交給具備供電許可資質的專業公司，承擔轄區內正常的供電運行、設備維護工作，并借此盤活大量的存量固定資產，一方面以資產變現的形式解決大規模資產的靈活性問題，同時，專業化的運營公司也能夠通過整合破碎的用戶側配電資產，提升整體社會資源的利用效率，這樣既解決了轉供主體在向電網公司進行資產移交過程中可能出現的種種弊端，同時，通過用電設施的優化配置，實現節能降耗和配電資產的革新。

　　其次，是借助電力市場的力量，通過采取融資、租賃等方式，或委托具有售電資質的第三方服務商提供綜合能源服務，一方面通過參與電力市場交易獲得較目錄銷售電價更為低價的市場電量，為終端用戶爭取更多的價格空間，同時，通過為電力用戶提供電價套餐等形式，為用戶提供更多切合自身需求的用電成本選擇。與此同時，通過需求側管理等手段參與電力市場，進一步拓寬投資主體回報渠道，實現多方共贏。目前，部分地區的電力市場已經部分放開一般工商業的準入，在從電網企業購電與向電力市場購電的選擇中，也回歸了用戶應有的選擇權。

　　誠然，在新業態的探索實施中必然會遇到政策體制、融資機制上的種種挑戰，而市場的力量往往也不是“萬用靈藥”。對于治理轉供電亂象的路徑選擇上并沒有“教科書”式的統一模式，都需要在充分尊重既成事實和用戶選擇的前提下尋找更優方案。

　　正如廣廈高樓并不是一天建成，撼動配電網末端的利益壁壘也非一日之功。轉供電亂象既有其可以邏輯自洽的歷史成因，也關系到轉供市場的多方利益，更取決于增量配電改革、輸配電價改革、電力市場化改革的廣度與深度，其難度可能并不亞于任何一個專項改革。

　　無論是輸配電價的核定，還是交叉補貼的厘清，國家都在試圖以更加清晰、透明的電價體制，讓用戶更好地享受用電市場帶來的便利。在終端目錄銷售電價逐步放開的當下，建立多種在結構上具有選擇性的銷售電價制度，并以完善的配電資產管理體制，將長期游走于配電末端“灰色地帶”的轉供主體納入必要的監管并進行約束，或許是以專業化、規范化的手段管理配電網“最后一公里”，甚至是“最后一百米”治標又治本的可選手段。

　　而在即將上演的用戶側配電資產“大洗牌”中，無論配電末端的利益格局如何重構，從用戶的“獲得感”出發，加大公用配電網投資力度，才能從根源上遏制住轉供行為的卷土重來。

本文刊載于《中國電力企業管理》2019年07期，作者系本刊記者。