法律視角：轉供電成本應由電網企業共同承擔

2019-08-21 09:13:36 電力法律觀察作者:觀茶君　點擊量：評論 (0)

:轉供電，隨著18年開始的工商業電價下降10%措施的實施逐漸進入了人們的視野，成為關注的熱點之一。40萬轉供主體，3000多萬用戶，8萬億用戶

:轉供電，隨著18年開始的工商業電價下降10%措施的實施逐漸進入了人們的視野，成為關注的熱點之一。

40萬轉供主體，3000多萬用戶，8萬億用戶側配電資產——居然超過國家電網、南方電網兩大電網資產的總和——媒體爆出的數據不斷刺激著人們的神經，也成為政策關注的重點。觀茶君注意到，為了解決轉供電導致的降電價紅利傳導不到位問題，國家發改委等陸續出臺多項措施。

（來源“電力法律觀察” ID:higuanchajun 作者“觀茶君”）

其中，在轉供價格方面，要求轉供電主體收取繳納電費只能“平進平出、不能收益”，即要求“轉供電主體向所有終端用戶（含轉供電主體經營者辦公、共用部位、共用設施設備、停車場等用電，下同）收取的電費總和，以不超過其向電網企業繳納的總電費為限。轉供電主體應按國家規定的銷售電價向電網企業繳納電費，其繳納的電費由所有終端用戶按各分表電量公平分攤”。見《國家發展改革委辦公廳關于切實做好清理規范轉供電環節加價工作有關事項的通知》（發改辦價格〔2018〕1491號）。

在轉供電主體的出路方面，提出了由電網公司進行一戶一表改造直接供電、產業園區電網自愿選擇移交電網企業直接供電、產業園區電網改制為增量配電網、將電費與其他費用分開計付等多種措施。見《國家發展改革委辦公廳關于切實做好清理規范轉供電環節加價工作有關事項的通知》（發改辦價格〔2018〕1491號），《國家發展改革委關于降低一般工商業電價有關事項的通知》（發改價格〔2018〕500號）等文件。

上述措施收到了良好效果，但觀茶君也注意到了業內關于治理措施“治標不治本”的擔憂。比如，由中電聯科技開發服務中心和北京先見能源咨詢有限公司共同組建的轉供電成本調研組發布的《轉供電機制規范化改革思路》就不無擔心地指出：供電主體覆蓋了全社會各行各業，甚至包括政府部門。雖然目前能源、經信、價格和能監部門對電網企業監管力度日益加強，但是轉供電主體的管理問題也就是這次因為特殊原因突顯出來，一旦“清理運動”結束，這種行政行為由于缺乏市場驅動、系統監管和政策制約，只能治標不治本。（原文載《中國電力企業管理雜志》2019年8月刊）

在觀茶君看來，調研組的擔心在業內具有很強代表性。為了減少這種擔心，觀茶君對現有法律、法規、規范性文件進行了梳理，試圖從法律角度提供一點解決轉供電問題的思路。初步結論如下：

轉供電的成本分配有失公平，轉供電成本應由電網企業共同承擔。

主要理由如下：

一、電網企業享有供電區域的獨家經營權，并承擔供電區域的普遍供電義務

我國實行的是供電/配電區域獨家經營制度，即《電力法》規定的“一個供電營業區內只設立一個供電營業機構”。這就意味著，在一個供電營業區內，只能設立一個供電營業機構；該區域內的供電業務，只能由該機構獨家提供。該制度一直被沿用至今，在增量配電業務改革中得到延續，即《增量配電業務配電區域劃分實施辦法（試行）》所規定的，“在一個配電區域內，只能有一家售電公司擁有該配電網運營權”。

沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利。作為律師，觀茶君真心為馬克思的這一論斷點贊。在法律賦予供電營業機構——包括傳統的電網企業和改革后新誕生的增量配電網企業——獨家經營權的同時，也要求其承擔普遍供電義務，即《電力法》規定的“供電營業區內的供電營業機構，對本營業區內的用戶有按照國家規定供電的義務；不得違反國家規定對其營業區內申請用電的單位和個人拒絕供電”；《增量配電業務配電區域劃分實施辦法（試行）》要求的擁有該配電網運營權要“按照有關規定履行電力社會普遍服務、保底供電服務和無歧視提供配電服務義務”。

因此，讓供電營業區內有用電需求的用戶正常使用電力、享受供電服務，是電網企業和增量配電網企業應該承擔的法定義務。

二、轉供電是電網企業“直供電”能力不足的補救措施，是轉供電主體在幫助、代替電網企業履行法定義務

根據《電力供應與使用條例》第二十條的規定，“在公用供電設施未到達的地區，供電企業可以委托有供電能力的單位就近供電”。《供電營業規則》則在第十四條中做出了更明確的規定，“用戶不得自行轉供電。在公用供電設施尚未到達的地區，供電企業征得該地區有供電能力的直供用戶同意，可采用委托方式向其附近的用戶轉供電力，但不得委托重要的國防軍工用戶轉供電”。同時，要求委托轉供電遵守下列規定：

1、供電企業與委托轉供戶（以下簡稱轉供戶）應就轉供范圍、轉供容量、轉供期限、轉供費用、轉供用電指標、計量方式、電費計算、轉供電設施建設、產權劃分、運行維護、調度通信、違約責任等事項簽訂協議。

2、轉供區域內的用戶（以下簡稱被轉供戶），視同供電企業的直供戶，與直供戶享有同樣的用電權利，其一切用電事宜按直供戶的規定辦理。

3、向被轉供戶供電的公用線路與變壓器的損耗電量應由供電企業負擔，不得攤入被轉供戶用電量中。

4、在計算轉供戶用電量、最大需量及功率因數調整電費時，應扣除被轉供戶、公用線路與變壓器消耗的有功、無功電量。

5、委托的費用，按委托的業務項目的多少，由雙方協商確定。

通過上述規定，觀茶君提醒注意以下幾點：

一是轉供電是“直供電”的例外形式，是電網企業無法直接向用戶供電時所采取的一種補救措施。換個角度就是，在電網企業無法履行法定義務向用戶直接供電時，轉供電主體實際上是在替電網企業履行供電義務。

二是被轉供的用戶視同供電企業的直供戶，與直供戶享有同樣的用電權利，其一切用電事宜按直供戶的規定辦理。也就是說，無論是電價還是各種供用電服務，被轉供戶都與直供電用戶一樣，享有同樣的權利。

三是轉供電不是免費的，由電網企業向轉供電主體支付服務費用。關于轉供費用和轉供電的法律關系，觀茶君認為《電力工業部關于印發<供用電合同>文本，依法加強合同管理的通知》（1997年10月6日電綜［1997］553號）表述得非常清晰。根據《通知》所附的《供用電合同文本編制說明》和《委托轉供電協議》，委托轉供電協議“適用于公用供電設施未到達地區，供電方委托有供電能力的用戶（轉供電方）向第三方（被轉供電方）供電的情況”。關于轉供費用，則明確為“供電方向轉供方支付轉供費用按被轉供方每月的實際用電量以每千瓦時＿＿＿元計算，每月支付一次”。

上述文件清晰地表明，轉供電是由于公用供電設施未能滿足用電需求的情況下（這一形成背景與轉供電成本調研組對轉供電成因的調研結論相同），負有供電義務的電網企業委托有供電能力的用戶向第三方供電的情況，電網企業與轉供電主體之間是委托關系，轉供電主體提供的是有償服務，其費用由電網企業承擔。

三、在轉供電關系中，電網企業支付費用、轉供電主體收取費用合理合法

將應由自身承擔的工作、義務轉給其他方，委托其他方代為履行或提供服務，這樣的委托在現實中經常出現，各方的權利義務都受到法律的保護。比如，作為律師，觀茶君就經常接受當事人的委托，為當事人提供專業服務。當然，這種服務通常都是有償的，由委托方支付費用。同樣，當電網企業委托轉供電主體代替自己向用戶提供供電服務的時候，向轉供電主體支付費用也就順理成章了。

除上述習慣性做法外，電網企業支付費用還具有很多其他方面的合理性。比如，電網企業通常都沒有對轉供電所使用的配電設施進行投資、沒有進行維護，配電設施的投資、維護通常都是由轉供電主體承擔的，如果電網企業全額收取了電費卻不給予轉供電主體服務費用，則顯然屬于無功受祿，于理很難說得通。甚至，正像觀茶君的一位律師同行在交流時所指出的，是否構成不當得利都值得商榷。

轉供電主體向電網企業收取服務費用顯然具有更多的理由和依據。比如，《電力法》規定“電力事業投資，實行誰投資、誰收益的原則”，那么，轉供電主體既然進行了投資、提供了服務，那為什么不能依法獲取收益呢？如果按照現行轉供電治理的規定，對于用戶只能“平進平出，不能收益”，而且，又不能從電網企業那里獲取轉供收益，那投資成本如何回收呢？如果收益問題不能解決，誰還愿意投資配電設施呢？更為嚴重的是，這是否違反《電力法》呢？

四、電網企業支付費用、分擔轉供電成本，具有明顯的經濟效益和社會效益

在轉供電治理中，如果由電網企業向轉供電主體支付費用、共同分擔轉供電成本，能夠解決多種難題。

一是解決了轉供電處置中為人詬病的公平問題。對于轉供電治理措施，轉供電主體最想不通的是公平問題：為什么明明投資了配電設施、向用戶提供了供電服務，卻不能收取合理收益，甚至連成本都不能正常回收？和很多人一樣，觀茶君也對這種規定能否持續下去表示擔憂，畢竟無數事實表明，違背市場規律的規定是很難持久的。而電網企業分擔轉供電費用的做法，對電網企業而言也具有公平性：畢竟沒有進行投資、沒有提供服務，相應減少了投資成本、人員成本，將減少的支出拿出一部分與承擔了實際投入的轉供電主體分享，實際上是一筆并不虧本的買賣。

二是有先例可循，操作性強。對于轉供電，電力行業內早已有之，既有規定，又有實例。只不過近年來，由于多種原因——有小伙伴悄悄告訴觀茶君，轉供費用是其中的重要原因之一——沒有對轉供電進行規范操作、漠視了轉供電現象的野蠻生長而已。如果現在能夠提高認識、重新規范，則與其他措施相比，操作起來相對容易得多。

三是對輸配電價影響小，不增加電價負擔。如前所述，電網企業分擔轉供電成本，只是把應該對被轉供用戶的支出（包括投資、維護、服務等費用支出）拿出一部分進行分享，單從理論上看，不會增加新的電力投資，因此，對輸配電價影響小。當然，這僅是理論上的，對于工作中的實際問題、電網企業的實際困難，還要根據具體情況予以解決。

四是與現行轉供電治理措施不矛盾，只是增加了一種新選擇。電網企業分擔轉供電費用的設想，與已經頒布的轉供電治理措施并不矛盾，而是讓各方多了一種選擇，甚至是相得益彰。比如，根據具體情況，在對轉供電進行規范的過程中，可以選擇電網企業直供、一戶一表，也可以選擇移交電網企業或轉為增量配電網，還可以增加一種選擇：保留轉供電，但通過協議明確轉供電主體之間的權利義務，將轉供電納入規范化的軌道。

需要強調的是，對于轉供費用，觀茶君強調的是根據轉供電的實際情況“共同承擔”，強調“合理分擔”，而不是一味地由電網企業負擔。

上面所述，只是觀茶君一點不成熟的想法。客觀而言，現存40萬轉供電主體的成因是多方面的，形態也各不相同，很難用同一個標準進行衡量，也很難用有限的幾種措施進行治理和規范。在此，希望觀茶君的設想能夠給轉供電問題的解決提供那么一點點啟發吧！

電改非易事，且行且觀察。