2022年1月，國家發展改革委、國家能源局印發了《關于加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》(以下簡稱118號文)，提出要健全多層次統一電力市場體系，加快形成統一開放、競爭有序、安全高效、治理完善的電力市場體系。建設全國統一電力市場體系，是建設全國統一大市場的重要組成，是促進能源綠色低碳轉型服務“雙碳”目標的必然要求，是實現能源電力安全穩定供應的重要保障。當前，全國統一電力市場體系建設面臨如何清晰界定各層次電力市場功能定位、如何提高跨省跨區送電市場化程度、如何科學制定跨省跨區輸電通道和發電容量成本回收機制、如何協調省間利益等諸多挑戰。應堅持問題導向、目標導向、結果導向，秉持全局視角、系統觀念，通過改革創新來解決前進道路上的各類難題，為加快建設全國統一電力市場體系掃除障礙。

1、如何界定各層次電力市場功能定位

2015年新一輪電力體制改革啟動以來，多地開展了電力市場建設試點，積極主動探索電力市場模式。全國統一電力市場體系的提出，擘畫了下一階段電力市場改革路線圖，標志著電力市場建設由“地方探索”向“統一設計”轉變。目前，南方區域電力市場已啟動試運行，各省現貨市場也在加快建設，但是各層次電力市場功能定位尚不清晰、職責分工尚不明確，全國統一電力市場體系面臨著從哪統一、如何定位、怎樣突破等問題，這些因素將直接影響市場建設效率，必須在當前設計階段就研究明確，確保改革少走彎路，避免出現反復。

從規則、標準、規劃、監管四個體系實現統一。所謂統一市場體系，一般指在一定區域范圍內，基于社會分工和市場經濟發展基礎形成的各地區市場相互開放、規則統一、公平競爭、通達順暢的市場體系。我國跨省跨區輸電物理網架結構復雜、地區經濟發展水平和電價承受能力差異較大等現實狀況，決定了全國統一電力市場體系要實現“絕對統一”難度較大，也不符合國情。通過建立統一的規則體系、技術標準體系、規劃體系、監管體系，基本可以達到促進各地區市場相互開放、規則統一、公平競爭、通達順暢的效果，是現階段行之有效的路徑。

從省級、區域、國家三個層次明確定位。我國行政管理和財稅體制、電力規劃、電價體系、能源安全等均按省實施管理，決定了省級電力市場的基礎性作用，其功能定位應側重省(區、市)內電力電量平衡。區域電力市場是統籌區域經濟社會發展和電力資源配置、符合電力系統分區平衡物理規律的市場，其功能定位應側重服務國家區域重大戰略和探索電力市場建設最佳路徑、打造電力市場樣板標桿。國家電力市場致力于消除市場壁壘，推進能源清潔低碳轉型發展，促進電力資源在更大范圍優化配置，其功能定位應側重設計“四個體系”。

從區域電力市場建設實現突破。早在2020年初，國家發展改革委、國家能源局在《關于推進電力交易機構獨立規范運行的實施意見》中就提出了“結合區域電力市場建設，完善跨省跨區市場交易機制，推動全國范圍內市場融合發展，加快統一電力市場建設”的路徑設想。區域電力市場可以作為全國統一電力市場建設的突破口，提高統一市場建設效率。一方面，區域電力市場將在促進區域內資源優化配置、服務地方經濟社會高質量發展等方面發揮關鍵作用，是貫徹京津冀協同發展、長三角一體化、粵港澳大灣區建設等國家區域重大戰略的重要舉措。另一方面，在條件成熟地區先行先試建設區域電力市場，以區域電力市場起步，逐步融合建立全國統一電力市場體系，符合電力運行規律和市場經濟規律，更有利于降低改革風險、提升改革效率。

2、如何更好推動跨省跨區送電市場化

當前，跨省跨區送電計劃的電量電價和執行均以政府協商為主，缺乏執行剛性，總體效率偏低，跨省跨區送電計劃向市場方式轉變是大勢所趨。2019年，國家發展改革委印發了《關于規范優先發電優先購電計劃管理的通知》等文件，要求逐步放開優先發電計劃并取消政府定價。118號文也明確要求將國家送電計劃、地方政府送電協議轉化為政府授權的中長期合同。近年來，相關工作取得了一定成效，山東等地區已先行先試推動跨省跨區送電計劃轉化為政府授權合約機制。但當前工作推進中仍存在一些突出問題，例如：引入政府授權合約后，可能影響現貨市場出清結果，兩者銜接方式有待明確;對政府授權合約的總量分解和曲線分解模式尚未形成廣泛共識，存在履約風險;政府授權合約價格形成方式可能影響市場競爭公平性等。因此，要進一步優化完善政府授權合約機制，確保相關舉措更具備可操作性。

政府授權合約宜以報量不報價方式參與現貨市場出清。美國PJM、加州等地區市場允許市場主體以報量不報價方式參與現貨市場，通過“接受市場定價”來達到保障“優先出清”的目的。借鑒其經驗，可將政府授權合約覆蓋電量以報量不報價方式參與現貨市場交易，按照政府授權價格進行結算，實現兩者有序銜接，從而拓展出清空間、確保履約順利，保證市場運行效率。

差異化設計合約曲線，體現市場公平性。政府授權合約是“計劃”轉向“市場”的過渡形式，對于政府授權合約曲線分解，既要和計劃電量形成過程銜接，也要考慮市場主體差異化物理特性。應探索設計“基于框架協議形成政府授權合約總合同電量→基于歷史數據分解電量至相關主體→基于不同類型主體發用電物理特性，分解為不同類型的帶時標的電力曲線”的分解方式，實現差異化分解合約曲線，體現市場公平性，降低違約風險。

分階段制定授權合約的價格形成機制，降低改革風險。我國國情電情相對復雜，許多區域/省級電力市場存在電源結構復雜、成本特性差異大等情況。應充分結合電力市場發展程度，分階段采取不同類型政府授權合約價格形成機制，降低改革風險。初期可轉化為固定價格的政府授權合同;后續逐步轉向評估核價的定價模式，通過綜合評估、分類核算確定政府授權合約價格;市場條件成熟時可推動直接參與市場交易，由市場決定價格。

3、如何合理回收跨省跨區輸電通道成本

加強跨省跨區輸電通道建設，擴大跨省跨區交易規模是建設全國統一電力市場體系必然要求。目前，我國跨省跨區專項輸電工程主要按單一電量制價格核定，對跨省跨區電力交易存在“價格壁壘”效應，影響了供需雙方交易積極性，一定程度上限制了電力資源在更大范圍的靈活優化配置，與統一電力市場體系建設目標不符。

對于跨省跨區輸電通道成本回收機制，國內外大致可分為單一電量制、單一容量制、兩部制和一體化定價機制等四種價格機制。單一電量制基于線路輸送電量收取費用，體現了電網投資與電量增長的相關性，但對電力規劃的科學性、準確性要求較高，可能對送端電源形成天然的“價格壁壘”，降低區域資源優化配置效率。單一容量制基于線路最大使用程度收取費用，能夠緩解市場競爭效率和出清效率偏低問題，但可能增加電網投資成本回收風險。兩部制電價同時兼具單一電量制和單一容量制的優勢和不足。一體化定價機制將線路建設運營成本直接分攤至送受兩端，能夠同時解決市場競爭效率、出清效率以及輸電通道成本回收問題，是比較合理的方式，但需要配套合理的利益協調機制。鑒于當前省間利益協調機制尚不完善，應遠近結合、逐步完善跨省跨區輸電價格，以解決跨省跨區輸電通道成本回收問題。

堅持一體化方式定價方向，分步推進跨省跨區輸電價格機制改革。現階段推動輸電價格向兩部制轉變，優先解決跨省區資源配置效率問題，逐步擴大容量電費占比，提高市場競爭效率。未來推動跨省跨區輸電以一體化方式定價，將跨省區輸電準許收入按一定規則全部分攤至各省級電網，通過省級電網輸配電價進行回收。

4、如何建立健全發電容量成本回收機制

118號文提出，要因地制宜建立發電容量成本回收機制，探索容量補償機制、容量市場、稀缺電價等多種方式。隨著新型電力系統和新型能源體系建設加快推進，煤電等傳統電源將由常規主力電源向基礎保障性和系統調節性電源并重轉型，利用小時數逐步下降。為維持傳統電源投資運營積極性，保障系統擁有充足容量資源，亟待建立健全容量成本回收機制。目前，國內對發電容量成本回收主要采用補償方式。例如：廣東提出基于可信容量的補償方式，計劃向符合條件的燃煤、燃氣發電機組實施容量補償;山東提出參與現貨市場的發電機組容量補償費用從用戶側收取;江浙滬地區氣機以“兩部制”電價形式落實發電容量補償費用。容量補償方式操作簡單、相對靈活，智利、阿根廷、秘魯等國家均采用這種方式，但也存在可能改變機組出清順序、扭曲現貨電能量市場價格信號，難以保障不同類型機組實現公平同臺競價等問題。長遠來看，直接補償機制應向容量市場機制過渡。

因地制宜分階段完善發電容量成本回收機制。結合現階段探索經驗，各地區可以從容量直接補償機制起步，根據各類機組的容量成本回收需求進行差異化補償，解決近期容量保障問題。條件成熟時探索建立容量市場機制，通過建立包含全時段電力供需特性信息的容量市場優化出清模型，引入資源結構等出清約束指標，獲得滿足安全、綠色目標約束的經濟最優的容量出清方案，實現新能源、煤電等各類電源的激勵相容發展。

5、如何更好協調省間利益

118號文明確提出要加強跨省跨區與省內市場在經濟責任、價格形成機制等方面的動態銜接，這是國家政策文件首次提及區域和省級電力市場間利益協調問題。我國各地區資源稟賦不同、電價差異明顯，全國統一電力市場體系建設將大幅提高跨省跨區交易規模，影響各省區市場主體利益，以及地方政府對市場的宏觀調控，不可避免存在整體與局部利益調整的矛盾。以南方區域為例，區域內電源結構復雜，五省區電價呈現“西低東高”特點，南方區域電力市場建設和跨省跨區交易規模擴大，可能導致市場主體利益格局變化，增加市場運營風險，需要建立合理的省間利益協調機制，保障跨省跨區有序交易、區域電力市場平穩起步。

積極拓寬市場主體盈利渠道。對于受電省的高邊際成本機組，豐富輔助服務、需求響應等交易品種能夠緩解其發電空間壓縮問題，但新品種交易規模較小，補償力度有限。對于送電省的部分用戶，依托可再生能源消納保障制度和碳交易市場建立環境效益補償機制，能夠適度補償其用電成本。應探索構建考慮送受電省市場主體特點的容量補償或容量市場機制，持續豐富交易品種，為不同類型市場主體創造更多盈利渠道。

主動探索省間利益分享機制。收取跨省跨區輸電費用可以對受電省的發電商和送電省的用戶起到保護作用，建立政府授權合約能夠兼顧效率和公平。應以提升區域市場整體社會福利為出發點，探索省間利益分享與分成機制，通過收取跨省跨區輸電費用、建立政府授權合約等方式，推動社會福利的合理再分配。