從5號文（2002年電力體制改革中提方案）到9號文及相關配套文件，電力體制改革方向確實出現較大轉變，放棄以輸配分離為代表的結構分拆路線帶來了更多的改革選項。輸配電價改革開始打破電網企業原有的營利模式；電力市場建設開始關注市場模式的選擇和市場體系的構建；交易機構則探索市場化交易的組織形式；計劃電量制度開始破冰；售電側改革開始深入。凡此種種，都體現出隨著時期的不同，電力體制改革方法論在發生變化。但是，無論選擇何種方式，20年來電力體制改革的推進，對于電力企業的生產率的提升具有重要意義。

 

 

改革，從來是人類歷史上面臨的大問題。這兩個看似簡單的字卻事關行業的脫胎換骨與國家的浴火重生，這條路上從來是大智慧者行大智慧事，稍有不慎就會落個改革者身死名滅與社會動蕩不安的結局。而改革的邏輯，無非兩種，一是“一刀切”的方式，通過行政手段徹底改變現狀；二是通過增量試點的方式，進行漸進式改革，逐步實現改革的目的。

 

電力行業是基礎性行業，對國民經濟增長具有重要的支撐作用，但長期以來，我國電力行業一直處于國家行政壟斷經營的狀態，造成行業效率低下。自上世紀90年代末期至今20年，我國電力行業經歷了前所未有的改革，主要初衷是打破行業壟斷，實現市場化經營。而從改革的方法論上，也經歷了從“一刀切”到“增量試點”的變化。其中，2002年出臺的5號文，就是以“廠網分開、競價上網”為主要內容，將原國家電力公司的發電資產重組為五大發電公司，供電資產分別組建成國家電網公司和南方電網公司。而2015年出臺的9號文則明確了電力體制改革的基本思路和方向，設計了“三放開、一獨立、三加強”的改革路徑，確立了28項重點任務，對全面深化電力體制改革做出了總體部署，強調立足整體謀劃，著眼關聯耦合，強調統籌推進，注重分類指導。以電力市場建設為例，按照《關于電力市場建設的實施意見》（以下簡稱《意見》），將選擇具備條件的地區開展電力市場建設試點，用2～3年的時間建成包括中長期和現貨交易的電力批發市場，并在此基礎上，視情況豐富交易品種、擴大市場試點范圍。而對于非試點地區，則按照《意見》開展市場化交易。試點地區可根據本地實際情況，另行制定有序放開發用電計劃的路徑；零售市場則按照《意見》開展市場化交易。

 

就電力體制改革看，各方達成共識的是市場化的改革方向，可什么是市場化改革？如何進行市場化改革？所謂的市場化改革如何與中國的實際相結合？以眼下最熱的售電側放開為例，目前來看，最積極的莫過于發電企業，而這類企業之所以愿意進入，并非因其有競爭的動力，而在于其能夠實現發售一體化，從而既可以提高發電效率，又能固化市場份額。但是，發售的一體化在帶來局部的、個別市場主體的收益時，卻未必能夠提升系統的資源配置效率和社會福利。實際上，目前普遍所理解的售電側放開更像是一種簡單的利益再調整。原來由電網企業壟斷的終端用戶放開一些，大家誰有能力誰上，看似公平，卻不過是轉換了原有收益—成本的負擔格局的轉換，這種得益格局的再調整從整個電力市場的效率和社會福利角度而言，恐怕難說是積極的改進。

 

由此可見，電力體制改革必須重視方法論，從實際出發解決問題，決不能像社會上的輿論，采取對電網公司“一拆了之”的“短平快”改革傾向，可當人們真的依循該思路分拆后，卻發現壟斷的魅影依舊揮之不去。

 

 

縱觀我國電改20年，值得肯定的一點是在“打破壟斷、引入競爭”的宗旨下，我國電力企業的生產率得到了提升。一方面，電力體制改革縮小了電網企業生產率的區域化差異，對于促進我國電網整體生產率提升具有一定的作用。盡管全國多個省區電力生產率均有顯著增長，但區域間差距仍然存在，主要體現在無論是電網企業生產率的水平值還是增長率，東部均具有絕對領先優勢，中西部電網企業生產率與東部地區都有較大差距。而隨著電力體制改革的推進，中西部地區電網企業生產率得到大幅提升，主要表現為，合理增設中西部電力設備，降低電網企業管理成本；增進與東部的電力技術交流合作，促進并發揮技術外溢效應；向中西部輸送經驗豐富的技術人才以發揮更實質性的“幫扶”作用。

 

另一方面，全面深化電力體制改革，促使全國多個省區的電力生產率普遍性提升。未來進一步提升電網企業生產率，要在9號文的指導思想下，做到以下兩點：一是堅持市場化改革方向，允許不同所有制企業進入。允許非國有經濟進入，有利于建立一個多種所有制并存的競爭性電力市場，且倒逼電力國企實行改革。二是在零售側引入競爭因素，減少售電中介，做到直接到戶，改善對居民的售電“到戶服務”（抄表到戶、核算到戶、收費到戶、服務到戶），讓居民使用較低電價、享受較好電力服務。

 

（作者系中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所副研究員）