過去的一年里，被合并重組緋聞淹沒的八家電力公司資產(chǎn)總額達(dá)到了5.9萬億元之巨，加上牽涉其中的煤炭企業(yè)和核電企業(yè)，電力企業(yè)的重組問題波及范圍之大、任務(wù)之艱巨、影響力之深遠(yuǎn)，都可以說是前無古人。

下面，國際能源網(wǎng)記者梳理了中國電力企業(yè)改革的整體脈絡(luò)，并從不同角度對(duì)合并重組做出預(yù)測，歡迎業(yè)內(nèi)人士一起探討指正。

一、從“集資辦電”到國家電力公司

從1970年到1987年，中國連續(xù)18年缺電，此時(shí)，國務(wù)院已經(jīng)意識(shí)到“一家辦電，大家用電”的模式不可繼續(xù)。因此在1985年5月，國務(wù)院便頒布了《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》(下稱《集資辦電規(guī)定》)，標(biāo)志著電力改革已經(jīng)拉開帷幕。彼時(shí)，集資辦電有兩種主要方式，一是集資擴(kuò)建、新建電廠;二是賣用電權(quán)，將這部分資金作為電力建設(shè)資金。1985年，集資辦電首先從華東地區(qū)開始，到1988年1月1日，集資辦電模式向全國推開，當(dāng)時(shí)的三峽、二灘水電站建設(shè)都利用了這筆資金。

與此同時(shí)，1985到1988年間，中國相繼成立了華能國際電力開發(fā)公司和國家能源投資公司。全國各省、自治區(qū)、直轄市也紛紛成立能源、電力、能交、信托等投資公司，如遼寧能源投資總公司、皖能投資公司、申能電力投資公司(申能集團(tuán)公司)等。

1988年，水電部被撤銷，成立了能源部，并建立中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)。1993年1月，經(jīng)國務(wù)院同意，能源部將電力聯(lián)合公司改組為電力集團(tuán)公司，組建了華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團(tuán)。同一時(shí)期，高耗能的化工廠、有色冶煉企業(yè)也發(fā)展起來，針對(duì)供電不足的狀況，中央決定允許讓高耗能企業(yè)建自備電廠，自發(fā)自用。

大量的投資涌入電力領(lǐng)域，包括地方政府、民資、外資等，電源建設(shè)發(fā)展一日千里。但到了90年代后期，電力開始供過于求。實(shí)際上，到2002年廠網(wǎng)分開時(shí)，地方所有的發(fā)電容量已占據(jù)全國發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘康?0%以上。

為了進(jìn)一步推動(dòng)電力企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，建立新的企業(yè)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各方面辦電的積極性，更好地執(zhí)行多家辦電、多渠道籌資辦電的方針，加快電力工業(yè)的發(fā)展，更好地發(fā)揮電力工業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的先行作用。在1996年底，國務(wù)院決定撤銷電力部，組建國家電力公司。

彼時(shí)有分析認(rèn)為 ，國家電力公司的組建，將更充分地利用能源資源，滿足國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展對(duì)電力的需求。一直到廠網(wǎng)分開之前，國家電力公司都作為國家授權(quán)的投資主體及資產(chǎn)經(jīng)營主體，經(jīng)營跨區(qū)送電和國家電網(wǎng)的統(tǒng)一管理。

但很快，新的矛盾又出現(xiàn)了。

到1998年7月，二灘水電站一期建設(shè)完工，第一臺(tái)機(jī)組開始發(fā)電。1998年8月，在國家電力公司的主持協(xié)調(diào)下，二灘公司與四川省電力公司、重慶市電力公司重新簽訂了《電力電量購銷合同》。

根據(jù)該合同，二灘電站在1998-2000年間的合同上網(wǎng)電量分別為9.8億、66.3億、93.1億千瓦時(shí)。但其后，二灘在1998年和1999年二灘的實(shí)際上網(wǎng)電量僅為7.5億千瓦時(shí)和49.84千瓦時(shí)，棄水電量分別達(dá)15.6億千瓦時(shí)和81.16億千瓦時(shí)。投產(chǎn)兩年，二灘累計(jì)虧損已達(dá)12.5億元。

時(shí)任國家領(lǐng)導(dǎo)人表示：“現(xiàn)在一邊用煤發(fā)電，一邊卻建好了水電站把水白白放掉，這種做法不可理解，世界上有哪個(gè)國家會(huì)這樣做?”時(shí)任國家計(jì)委主任解釋，二灘水電站的電送不出去，既有電網(wǎng)瓶頸的問題，也有電力體制上的原因。當(dāng)時(shí)，西部地區(qū)電力負(fù)荷低，大型電站電力地方難以消納，而各省電網(wǎng)互為獨(dú)立，都愿意先用本省的電。

以此為導(dǎo)火索，2000年，中央開會(huì)討論“十五”計(jì)劃后，在“二灘水電站有關(guān)情況”上有了這樣的批示：“造成如此大的浪費(fèi)，主要是電力體制改革之后，必須改變省為實(shí)體的現(xiàn)狀，實(shí)行跨區(qū)域設(shè)公司，廠網(wǎng)分開，競價(jià)上網(wǎng)，多發(fā)水電，限制火電，關(guān)停小電廠，這樣每年可能節(jié)約發(fā)電成本以百億元計(jì)。”

由此，針對(duì)國家電力公司的電力體制改革緩緩拉開了序幕。

二、拆分國家電力公司

實(shí)際上，從1997年1月開始，到2002年2月，在其存在的5年時(shí)間里，國家電力公司成為了電力改革領(lǐng)域的主角，在這一時(shí)期，電力改革主要分為三個(gè)階段。

第一階段是國電公司與電力部雙軌運(yùn)行時(shí)期。1996年12月，國務(wù)院《關(guān)于組建國電公司的通知》(48號(hào)文)發(fā)布，決定組建國電公司。該通知規(guī)定：國電公司由國務(wù)院出資設(shè)立，采取國有獨(dú)資的形式，是國務(wù)院界定的國有資產(chǎn)出資者和國務(wù)院授權(quán)的投資主體及資產(chǎn)經(jīng)營主體，是經(jīng)營跨區(qū)送電的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和統(tǒng)一管理國網(wǎng)的企業(yè)法人，按企業(yè)集團(tuán)模式經(jīng)營管理。

1997年1月國電公司正式成立，實(shí)行與電力部雙軌運(yùn)行的制度。與其他部委的改革不同，由于電力部掌握著下面電力集團(tuán)的產(chǎn)權(quán)，因而就能夠順理成章地過渡到電力公司。當(dāng)時(shí)除了五大電力集團(tuán)外，還有一些獨(dú)立的省公司，與電力部有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的是福建、云南、貴州、廣西、四川等五省區(qū);與之沒有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的有四家，包括廣東、海南、西藏和內(nèi)蒙古中西部。在最后的國電公司重組廠網(wǎng)分開時(shí)，廣東、海南劃歸南方電網(wǎng)，西藏由國網(wǎng)代管，內(nèi)蒙古中西部仍然獨(dú)立。

第二階段，撤銷電力部，國電公司單軌運(yùn)行。在1998年新一屆政府成立后進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革過程中，電力部被撤銷。國電公司在國家經(jīng)貿(mào)委的領(lǐng)導(dǎo)下，開始了新一輪的公司化改制和電力工業(yè)市場化改革。

1998年10月，國電公司頒布《國電公司系統(tǒng)公司制改組實(shí)施方案》，確定了“政企分開、省為實(shí)體”和“廠網(wǎng)分開”的主要改革思路，并確定了實(shí)施的四個(gè)具體步驟。第一步，1997—1998年，成立國電公司，撤銷電力部，政企分開;第二步，1998—2000年，國電公司制改組，實(shí)體化，“廠網(wǎng)分開”，進(jìn)行競價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn);第三步，2001-2010年，全國聯(lián)網(wǎng)并全面推開，“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)”，形成電力市場;第四步，2010年后，配電和售電放開，最終形成國家輸電網(wǎng)公司。

1998年12月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的意見》(146號(hào)文)，“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)”開始在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江省推行;同時(shí)，建立省級(jí)電力公司的工作全面鋪開，東北三省率先成立省級(jí)公司。

第三階段，國電公司被取消式拆分階段。2000年10月17日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的通知》(69號(hào)文)，對(duì)1998年12月國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的意見》(146號(hào)文)進(jìn)行了一定調(diào)整，明確提出電力體制改革工作“由國家計(jì)委牽頭，會(huì)同國家經(jīng)貿(mào)委等有關(guān)部門和單位，組成電力體制改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)”。原本由國電公司提出的“廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)”試點(diǎn)工作不再擴(kuò)大范圍，除原有的企業(yè)公司化改制以外，國電公司省市一級(jí)的體制改革工作都宣告暫停。

2002年2月10日，國務(wù)院頒布了《電力體制改革方案》(5號(hào)文)，國電公司被重組為一個(gè)國網(wǎng)公司和華北、東北、西北、華東、華中五個(gè)具有獨(dú)立法人地位的大區(qū)電網(wǎng)子公司，五大區(qū)網(wǎng)公司不再在國家計(jì)劃單列。同時(shí)，國網(wǎng)公司用云、貴、桂三省電網(wǎng)資產(chǎn)參股以廣東電力公司為主的南方電網(wǎng)公司，由此形成了“2+5”模式下的中國電網(wǎng)格局。

與此同時(shí)，國電公司還拆分出5家發(fā)電集團(tuán)和4家輔業(yè)集團(tuán)，至此，5號(hào)文背景下的中國電力體制改革方案最終確定。按照國務(wù)院統(tǒng)一部署，國網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司和各發(fā)電集團(tuán)公司于2002年12月掛牌并正式運(yùn)轉(zhuǎn)。

1997年成立的國電公司在經(jīng)歷五年運(yùn)轉(zhuǎn)之后，最終退出了歷史舞臺(tái)。

這輪改革實(shí)際上是將發(fā)電側(cè)和設(shè)計(jì)施工企業(yè)推向了市場，引入了競爭機(jī)制，這在電力短缺的年代，不僅必要，而且效果異常顯著——在過去14年多的時(shí)間內(nèi)，中國從電力嚴(yán)重短缺，一躍成為世界第一發(fā)電裝機(jī)大國。

2002年廠網(wǎng)分開時(shí)，中國當(dāng)時(shí)的電力總裝機(jī)約3.5億千瓦，而截至2016年年底，我國裝機(jī)總量已經(jīng)達(dá)到16.5億千瓦，14年時(shí)間裝機(jī)規(guī)模增長了4.7倍，取得的成就有目共睹，這在國際電力發(fā)展史上也絕無僅有。

三、迫在眉睫的新電改

2002年，拆分國家電力公司、“廠網(wǎng)分開”之后，主管部門決定開始電價(jià)改革試點(diǎn)，探索建立區(qū)域電力市場。2003年6月，剛成立的國家電監(jiān)會(huì)，開始在東北電網(wǎng)和華東電網(wǎng)試點(diǎn)建設(shè)區(qū)域電力市場，實(shí)行競價(jià)上網(wǎng)。

經(jīng)過一年的籌備，2004年1月15日，東北區(qū)域電力市場在沈陽東北電網(wǎng)公司模擬運(yùn)行。此輪電價(jià)改革的設(shè)計(jì)，分為部分電量競價(jià)和全電量競價(jià)兩種思路，因?yàn)閾?dān)心全部競價(jià)之后，電廠投資驟降，東北實(shí)行兩步制，華東區(qū)域電力市場實(shí)行單一制。

東北“兩步制”執(zhí)行之后，火電的建設(shè)成本不斷飆升，銷售電價(jià)卻無法傳導(dǎo)出去，電企出現(xiàn)虧損，被迫中途暫停。再次啟動(dòng)時(shí)，東北電網(wǎng)北部發(fā)電高價(jià)上網(wǎng)，南部用電低價(jià)銷售，以致東北電網(wǎng)公司16天虧損了32億人民幣。于是，到了2006年5月，東北區(qū)域電力市場就“進(jìn)入了學(xué)習(xí)總結(jié)階段”。分析認(rèn)為，在當(dāng)時(shí)東北區(qū)域電力市場單一購買的競價(jià)市場條件下，上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)不能聯(lián)動(dòng)才是試點(diǎn)失敗的主要原因。

即便華東電力市場的試點(diǎn)比東北市場做了更精細(xì)的設(shè)計(jì)，但在電力供不應(yīng)求的大背景下，也沒有實(shí)際交易。真正落地的是內(nèi)蒙古多邊電力交易市場。經(jīng)濟(jì)危機(jī)后的2009年，內(nèi)蒙古電力供遠(yuǎn)大于求，當(dāng)?shù)卣_始推動(dòng)電力多邊交易市場試點(diǎn)。但后來因?yàn)楦鞣N原因，多邊市場也被叫停。

此后，電改進(jìn)入了十年的沉默期，直到2015年電改9號(hào)文件的公布。

另一方面，拆分國家電力公司帶來了相對(duì)充分的競爭和無序的野蠻擴(kuò)張，讓事情走向了另一個(gè)極端——發(fā)電裝機(jī)的嚴(yán)重過剩。尤其是最近幾年，隨著經(jīng)濟(jì)增速的放緩，全社會(huì)用電量增速回落，而發(fā)電側(cè)的跑馬圈地卻沒有因此停歇，每年超過1億千瓦的新增裝機(jī)，讓中國發(fā)電過剩時(shí)代迅速到來。尤其是火電裝機(jī)大幅增加，導(dǎo)致設(shè)備利用小時(shí)快速下降，2016年，中國火電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)僅為4165小時(shí)，創(chuàng)下52年來新低。

從2016年的數(shù)據(jù)來看，五大電力在營業(yè)收入方面，除國電電力上漲2.95%外，其余四家均較上年同期有所減少，除去非電業(yè)務(wù)影響后，其營收降幅在6.67%到11.71%不等;從發(fā)電量上看，四家營收降低的公司2016年發(fā)電量變化幅度不大，僅在-2.1%到1.6%之間。

因此，在2016年7月，國務(wù)院對(duì)外公布了《關(guān)于推動(dòng)中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組的指導(dǎo)意見》，規(guī)定石油天然氣主干管網(wǎng)、電網(wǎng)等實(shí)行國有獨(dú)資或絕對(duì)控股，同時(shí)明確表示推進(jìn)電力行業(yè)并購重組，這有望揭開能源領(lǐng)域企業(yè)重組大幕。

四、隱約可見的改革重組大潮

事實(shí)上，電力企業(yè)的合并重組一直都在進(jìn)行中。2002年電力體制改革后成立的4家輔業(yè)公司，即中國電力工程顧問集團(tuán)公司、中國水電工程顧問集團(tuán)公司、中國水利水電建設(shè)集團(tuán)公司、中國葛洲壩集團(tuán)公司，早已在2011年與多家設(shè)計(jì)院一起重組成了兩家綜合服務(wù)公司：中國電建和中國能建。而作為五大發(fā)電之一的中電投集團(tuán)，也在2015年與國家核電技術(shù)公司進(jìn)行了重組合并。

2017年兩會(huì)，發(fā)改委副主任寧吉喆指出，煤電今年采取多種方式去產(chǎn)能，包括淘汰、重組、改造等方式。國資委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示，堅(jiān)持以“成熟一戶、重組一戶”的原則推動(dòng)央企重組，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域搞重組，加快推進(jìn)煤電行業(yè)重組整合，推動(dòng)解決產(chǎn)能過剩。

行業(yè)認(rèn)為五大國有電力集團(tuán)的合并，將有利于提高其在國際市場的競爭力，有助于降低相關(guān)大型國企之間的惡性競爭，降低其內(nèi)耗影響。如果確有合并，可以有效減少五大發(fā)電集團(tuán)近年來的重復(fù)建設(shè)和無效投資，成為巨無霸型的電力集團(tuán)，為走出去戰(zhàn)略服務(wù)，和國際一流電力集團(tuán)相抗衡。

歸結(jié)目前各種電企合并重組的消息，總共存在三種推測：一，電企橫向兼并重組;二，煤炭企業(yè)與發(fā)電企業(yè)的縱向重組;三，跨行業(yè)重組。從面上來看，這三種重組方案各有其特點(diǎn)，都存在著一定的合理性與不足之處。

方案一：五大發(fā)電之間橫向兼并重組。從五大發(fā)電集團(tuán)自身看，經(jīng)歷十幾年的大干快上，五大發(fā)電做大做強(qiáng)的同時(shí)面臨產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)、惡性競爭、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的窘境，通過重組整合有利于優(yōu)化資源、改善競爭格局，提高行業(yè)集中度。這種方式的重組可以參考南北車合并、寶鋼武鋼合并。

不足的是這種重組方式其實(shí)沿襲了最初國資委“五進(jìn)三”的思想，能適當(dāng)提高行業(yè)集中度，但并不能有效解決發(fā)電企業(yè)無序競爭、電力產(chǎn)能過剩問題，而且合并企業(yè)難以短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行很好地融合。更為關(guān)鍵的是，這種重組方式也不能從根本上化解煤電矛盾，對(duì)于發(fā)電集團(tuán)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升核心競爭力，單純的“五變?nèi)?rdquo;重組意義不大。

方案二：煤炭企業(yè)與發(fā)電企業(yè)的縱向重組。其中，中國神華和大唐發(fā)電合并的傳聞?dòng)蓙硪丫茫瑯I(yè)務(wù)上的重合度、國企改革的大風(fēng)向都給兩家公司的合并增加了可能。電力產(chǎn)業(yè)鏈上的緊密相鄰的兩個(gè)相關(guān)行業(yè)——火電和煤炭行業(yè)之間供需矛盾仍是制約中國社會(huì)發(fā)展的問題之一，而在煤炭價(jià)格下行期間，火電企業(yè)受制于電網(wǎng)也并未將煤炭價(jià)格的降幅完全轉(zhuǎn)嫁到終端消費(fèi)者的消費(fèi)電價(jià)上。重提煤電一體化，或許能夠扭轉(zhuǎn)煤炭行業(yè)當(dāng)前的低迷現(xiàn)狀，并為電力體制改革的推進(jìn)提供助力。

另外，今年3月，中國神華在市場沒有預(yù)期的情況下豪氣分紅，總額達(dá)590.72億元，有分析認(rèn)為，神華巨額分紅或許是為煤炭企業(yè)兼并重組提供資金;而且，國企管理層關(guān)鍵崗位人員的調(diào)動(dòng)歷來被認(rèn)為是改革的先行指標(biāo)。巨額分紅之后，母公司神華集團(tuán)在短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)重要人士變動(dòng)。3月28日，原神華集團(tuán)公司董事長、黨組書記張玉卓調(diào)任天津市委常委、濱海新區(qū)區(qū)委書記。頻繁的人事調(diào)整，再次讓這種重組預(yù)期升溫。

方案三：跨行業(yè)重組或合并其他電力央企，實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張和價(jià)值互補(bǔ)。參考中電投和國家核電的重組模式，將目前主要火電企業(yè)和核電企業(yè)，通過合并，重組為3家。重組的一個(gè)選項(xiàng)是：將神華、中廣核和大唐合并為一家公司;將華電、國電和中核合并為一家公司;將華能和國電投合并為一家公司。

目前這種重組方式的呼聲最為高漲。可以肯定，這種核電和火電整合在一起的模式，將有利于基礎(chǔ)負(fù)荷的結(jié)構(gòu)變化。核電的投資回報(bào)率好，核電的原材料、價(jià)格、成本都非常穩(wěn)定，對(duì)于火電企業(yè)來說，核電是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，從收入和盈利的角度來看，合并對(duì)核電企業(yè)的好處并不明顯，但是從長遠(yuǎn)來看，核電在沿海發(fā)展一定會(huì)有上限，今后一定會(huì)發(fā)展內(nèi)陸核電，而火電企業(yè)在當(dāng)?shù)赜休^豐富的資源。

回顧近40年的電力體制改革歷程，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)：企業(yè)合并重組并不是企業(yè)資產(chǎn)的簡單疊加，而是通過資源的重新配置產(chǎn)生提高效率的效果，可以預(yù)見，這一原則將伴隨著電力體制改革的始終。

事實(shí)上，無論哪種形式的重組，重組都只是第一步，除了資本融合，資源融合，還包括戰(zhàn)略融合、管理融合、文化融合。尤其是跨行業(yè)重組，要實(shí)現(xiàn)“書同文、車同軌”，重組后的融合才是更大難題。