積極化解電改試點(diǎn)中的困難和矛盾

2017-06-08 09:56:44 能源研究俱樂部作者:游敏　點(diǎn)擊量：評(píng)論 (0)

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記分別闡述了改革的戰(zhàn)略思維、辯證思維、法治思維、系統(tǒng)思維、底線思維和創(chuàng)新思維，形成了推進(jìn)全面深化改革的重要認(rèn)識(shí)論和方法論。去年底國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布的《電力發(fā)展十三

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記分別闡述了改革的戰(zhàn)略思維、辯證思維、法治思維、系統(tǒng)思維、底線思維和創(chuàng)新思維，形成了推進(jìn)全面深化改革的重要認(rèn)識(shí)論和方法論。去年底國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布的《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃（2016~2020年）》很好地體現(xiàn)了戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維的應(yīng)用，而法治思維、底線思維則與電力系統(tǒng)歷來強(qiáng)調(diào)的制度規(guī)則意識(shí)和安全管理意識(shí)密切相關(guān)，這里不作贅述和展開。本文僅探討應(yīng)用系統(tǒng)思維和辯證思維來分析當(dāng)前我國電力市場化改革試點(diǎn)進(jìn)程中遇到的新情況、新變化，并提出需要協(xié)調(diào)處理好的幾個(gè)矛盾關(guān)系。

系統(tǒng)思維是指把事物作為一個(gè)具有內(nèi)在有機(jī)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)整體來觀察，是從系統(tǒng)和子系統(tǒng)、子系統(tǒng)和子系統(tǒng)、系統(tǒng)和環(huán)境的相互聯(lián)系、相互作用中綜合地考察認(rèn)識(shí)對(duì)象的一種思維方法。辯證思維則是從事物內(nèi)部受對(duì)立面統(tǒng)一規(guī)律支配的矛盾運(yùn)動(dòng)、變化及各個(gè)方面的相互聯(lián)系來進(jìn)行考察事物，以便從本質(zhì)上系統(tǒng)地、完整地認(rèn)識(shí)對(duì)象，進(jìn)而通過發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性來促進(jìn)事物向有利于人們期望的方向發(fā)展。

電力系統(tǒng)是一個(gè)開放復(fù)雜的系統(tǒng)，也是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。深入推進(jìn)電力體制改革，必然牽動(dòng)電力行業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)其他部門的關(guān)系變化，引發(fā)電力系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間產(chǎn)生新的相互作用和相互影響方式。因此，應(yīng)用系統(tǒng)思維和辯證思維，分析電力系統(tǒng)內(nèi)外部組織結(jié)構(gòu)及其關(guān)系、過程和演化的模式與邏輯，對(duì)積極促進(jìn)電力系統(tǒng)市場化改革十分必要！

一、處理好中央政府與地方政府的利益關(guān)系

當(dāng)前我國電力體制改革正與行政體制改革中的簡政放權(quán)和國民經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相伴而行。一方面中央管電職能部門將火電、可再生能源審批權(quán)下放，實(shí)施“三放開、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”的市場化改革，使地方政府擁有更大的電力投資審批權(quán)和新的資本投資、資產(chǎn)配置機(jī)遇；另一方面貫徹落實(shí)“三去、一降、一補(bǔ)”的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)，中央與地方政府都面臨如何與電力改革協(xié)同推進(jìn)，處理好諸多需要統(tǒng)籌兼顧的現(xiàn)實(shí)性難題。

從目前電改試點(diǎn)的情況看，由于系統(tǒng)分析和整體推進(jìn)存在不足，導(dǎo)致相關(guān)配套措施滯后。一些地方把“去產(chǎn)能”人為地扭曲成壓低“風(fēng)電、太陽能”發(fā)電小時(shí)，不僅違反了現(xiàn)行的國家可再生能源政策，造成棄風(fēng)、棄光的投資浪費(fèi)，也不利于風(fēng)電和太陽能的長遠(yuǎn)發(fā)展；一些地方在試點(diǎn)過程中由于過快放開火電計(jì)劃電量，競價(jià)過程中出現(xiàn)0.14元/千瓦時(shí)的火電報(bào)價(jià)（原來火電標(biāo)桿電價(jià)大都在0.3元/千瓦時(shí)以上），新能源增量部分也出現(xiàn)4分/每千瓦時(shí)等無序和過度競爭問題。

一些地方把“降成本”操作成單純的降電價(jià)，結(jié)果反而讓一些落后淘汰的產(chǎn)能得以繼續(xù)生產(chǎn)，而實(shí)際上由于高載能產(chǎn)業(yè)自身也存在產(chǎn)能過剩，結(jié)果不僅影響了電力行業(yè)的合理利潤，本地的經(jīng)濟(jì)也未能得到有效的增長；同時(shí)一些地方還把審批權(quán)下放當(dāng)成增加火電項(xiàng)目投資、增加地方GDP和財(cái)政收入的機(jī)會(huì)，依然增加火電項(xiàng)目投資，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩更加突出，也使更大范圍內(nèi)的跨省、跨區(qū)資源優(yōu)化配置難以得到落實(shí)。

電力是資金技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，更是國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。電量電價(jià)是構(gòu)成許多行業(yè)企業(yè)的重要成本要素，所以推進(jìn)電力改革，必然涉及國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方方面面。如其審批權(quán)下放，導(dǎo)致一些地方政府基于自身的資源和利益進(jìn)行“電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化配置”和相關(guān)財(cái)稅利益調(diào)整，進(jìn)而導(dǎo)致跨區(qū)、跨省資源配置及其利益協(xié)調(diào)難度加大，要求在風(fēng)電資源區(qū)配套建設(shè)風(fēng)電設(shè)備企業(yè)也容易造成重復(fù)建設(shè)。

由于本輪改革涉及的市場電量、電價(jià)調(diào)整央企占比較大，而電力用戶多為地方企業(yè)，因而中央與地方利益的調(diào)整實(shí)際上成為改革機(jī)制、規(guī)則和政策博弈的重要內(nèi)容。從目前試點(diǎn)的情況看，由于市場交易規(guī)則由地方政府制訂，一些地方政府出于自己的利益考慮，在推進(jìn)改革過程中不同程度上出臺(tái)有利于地方利益的規(guī)劃、規(guī)則和機(jī)制，諸如傾向性地維護(hù)地方發(fā)電企業(yè)利益，出現(xiàn)新增配電網(wǎng)都由地方企業(yè)投資、指定銷售用戶、無序放開央企占大頭的計(jì)劃電量、片面降低發(fā)電與輸配電價(jià)等情況。這些都給央企電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境造成較大影響。又如去年遇到電力需求下降、遇煤價(jià)飛漲，交易電量電價(jià)下降幅度過大，導(dǎo)致央企火電板塊整體出現(xiàn)虧損，影響火電企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，也影響中央財(cái)稅收入。

電力改革中暴露出的中央與地方的利益調(diào)整關(guān)系，歸根結(jié)底離不開財(cái)政與稅收利益的協(xié)調(diào)，它和國家財(cái)稅體制改革有關(guān)。同時(shí)也涉及國資委國有資產(chǎn)保值增值和考核機(jī)制的設(shè)計(jì)與調(diào)整，以及央企內(nèi)部對(duì)下屬企業(yè)的考核管理與調(diào)整問題。因此，要樹立全國一盤棋原則，統(tǒng)籌兼顧，做好全國電力規(guī)劃與各省電力規(guī)劃的有效銜接和剛性約束，在加強(qiáng)對(duì)各省交易規(guī)則審核的同時(shí)，注重有序放開計(jì)劃電量，不斷完善送出與受電省在調(diào)峰補(bǔ)償、交易品種設(shè)計(jì)和系統(tǒng)輔助服務(wù)等方面的市場機(jī)制。

調(diào)整和完善國有企業(yè)內(nèi)部適應(yīng)電力市場的考核與管理機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)電力監(jiān)管，避免由于地方政府的行政干預(yù)而導(dǎo)致市場分割，以充分發(fā)揮市場在跨省、跨區(qū)電力資源配置中的作用，促進(jìn)和保障可再生能源的上網(wǎng)消納。進(jìn)而為電力行業(yè)實(shí)現(xiàn)“四個(gè)革命”和全面落實(shí)“十三五”規(guī)劃目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、處理好電力系統(tǒng)內(nèi)部不同市場主體之間的利益關(guān)系

電力市場化改革不僅涉及不同市場主體的利益調(diào)整，同時(shí)還涉及整個(gè)電力系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整。如不同電源結(jié)構(gòu)之間圍繞市場機(jī)制運(yùn)行而發(fā)生發(fā)電量、上網(wǎng)電價(jià)、發(fā)電小時(shí)、參與輔助服務(wù)等交易方式與系統(tǒng)運(yùn)行方式的變化。而電源與電網(wǎng)也圍繞電力規(guī)劃、電力調(diào)度、交易機(jī)構(gòu)和市場邊界重新確定而產(chǎn)生新的利益關(guān)系模式。因此，需要結(jié)合我國電力發(fā)展的歷史沿革、不同地方資源稟賦和國家規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向，系統(tǒng)分析，做好配套機(jī)制、規(guī)則、制度的整體設(shè)計(jì)，才能有效地促進(jìn)我國電力系統(tǒng)盡快地適應(yīng)市場化的運(yùn)營模式。

1.處理好清潔能源與火電之間的矛盾關(guān)系

當(dāng)前我國推進(jìn)電力市場建設(shè)面臨的突出矛盾是火電依然是主力電源，而清潔能源發(fā)展則是未來的戰(zhàn)略目標(biāo)，同時(shí)系統(tǒng)調(diào)峰能力又普遍不足。僅就水火電關(guān)系來講，我們?cè)谒姶笫≌{(diào)研得到的情況是：為了保證清潔能源水電上網(wǎng)，火電發(fā)電小時(shí)急劇下降，但在枯水期火電仍然是電力系統(tǒng)不可或缺的電源甚或是主力電源。因此，對(duì)豐水期水電替代火電發(fā)電，給予火電企業(yè)一定的政策保障或補(bǔ)貼，在鼓勵(lì)提高水火替代電量的同時(shí)，對(duì)納入電力電量平衡序列的火電機(jī)組實(shí)施“兩部制”電價(jià)是市場發(fā)育過程中的客觀需要。同時(shí)，在實(shí)施火電“兩部制”電價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)系統(tǒng)安全運(yùn)行和電力電量平衡需要適當(dāng)安排計(jì)劃電量，繼續(xù)保留“火火替代”、“水火替代”等發(fā)電權(quán)交易方式作為過渡機(jī)制也是十分必要的。

關(guān)于風(fēng)電、太陽能發(fā)電參與電力市場，一方面大力發(fā)展清潔能源是國家產(chǎn)業(yè)政策的要求，需要一定的補(bǔ)貼以促其發(fā)展；另一方面，也必須考慮現(xiàn)實(shí)的調(diào)峰、消納與價(jià)格補(bǔ)貼費(fèi)用的承受問題。目前，國家規(guī)定：棄風(fēng)率超過20%、棄光率超過5%的省份，暫停安排新建風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目；同時(shí)對(duì)不同區(qū)域的風(fēng)電、太陽能發(fā)電小時(shí)做了最低的保障性收購，對(duì)超過保障小時(shí)的鼓勵(lì)參與市場競價(jià)。這為可再生能源發(fā)展和原來作為主力電源的火電確定了較好的利益平衡過渡機(jī)制。

電力是工業(yè)的先行，在我國電力工業(yè)建設(shè)發(fā)展過程中，因地制宜歷來是一個(gè)重要原則。也因此一些電源企業(yè)尤其是地方水電企業(yè)存在很多政策的歷史沿革和路徑依賴問題。比如自供區(qū)電量電價(jià)的特殊性問題，還有一些擔(dān)任灌溉和航運(yùn)任務(wù)，具有公共服務(wù)職能的發(fā)電企業(yè)一直享受特殊的上網(wǎng)電價(jià)政策，一些在電力系統(tǒng)中扮演調(diào)峰和電壓支撐的電源也同樣如此。這些電價(jià)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)往往由電網(wǎng)企業(yè)收購支付，并分?jǐn)偟较到y(tǒng)內(nèi)的整體用戶承擔(dān)。還有建設(shè)征地、移民安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保水保要求不同，大小水電企業(yè)、徑流式電站與有庫容電站等的水電成本不同，這些成本因素在電力市場化轉(zhuǎn)型過程中同樣是不能忽視的。

因此，循序漸進(jìn)，考慮好政策的延續(xù)、補(bǔ)償資金的來源和企業(yè)過渡期間適度的承受能力是培育市場形成有序、有效競爭的重要內(nèi)容。尤其在市場統(tǒng)一價(jià)格出清的模式中，應(yīng)該充分考慮由于電源裝機(jī)大小煤耗不同、企業(yè)折舊計(jì)提時(shí)間不同、電源性質(zhì)不同、國企考核因素調(diào)整等具體情況。如果純粹以價(jià)格優(yōu)勢(shì)決定出清，而沒有系統(tǒng)考慮企業(yè)歷史的政策沿革和現(xiàn)實(shí)成本等實(shí)際情況，往往會(huì)出現(xiàn)休克療法，導(dǎo)致火電與可再生能源發(fā)展的沖突，引發(fā)市場的無序、無效競爭。

責(zé)任編輯：電小二

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