隨著我國電力體制改革的不斷深入，有序推進電價改革成為改革進程中的重要內容。一直以來，由于過多考慮收入分配調控和經濟結構調整等因素，我國銷售電價與用戶用電成本偏離情況十分普遍，產生了嚴重的交叉補貼問題。交叉補貼不僅導致了電力用戶之間不公平，還產生社會福利損失，不利于我國電力市場的有序發展。因此，2015年3月中共中央《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》提出要妥善處理電價交叉補貼的改革任務。我國銷售電價交叉補貼有多種類型，不同交叉補貼類型之間的關系也不盡相同。本文在對以上問題進行梳理的基礎上計量售電價格交叉補貼額度以及交叉補貼產生的社會福利凈損失，同時借鑒國外經驗，提出我國解決電價交叉補貼問題的現實路徑，以期為我國售電側價格交叉補貼改革提供參考。

    一、我國銷售電價交叉補貼類型及關系

    目前我國銷售電價交叉補貼主要有四種類型，四種類型交叉補貼之間表現出三種關系。
  

  （一）交叉補貼類型

    簡單地說，銷售電價交叉補貼現象就是低用電成本的用戶執行高電價，同時，高用電成本的用戶卻執行低電價。目前我國銷售電價交叉補貼主要有以下四種類型：（1）不同類型用戶之間的交叉補貼。目前我國電力用戶分為大工業、一般工商業、居民以及農業生產四類。由于大工業和一般工商業用戶的成本低于居民和農業生產用電，然而其電價卻高于居民和農業生產用電。因此，大工業和一般工商業用戶補貼了居民用戶和農業生產用電。（2）不同電壓等級用戶之間的交叉補貼。電力用戶按電壓等級從1千伏以下到550千伏一般分為五個等級，目前每個電壓等級的收費并不完全反映相應的成本，總體上，存在高電壓等級用戶補貼低電壓等級用戶的現象。（3）不同負荷特性用戶之間的交叉補貼。用戶用電特性可以用負荷率表示。一般情況下，用戶的負荷率越高，其用電成本越低。目前，我國銷售電價不考慮用電特性或負荷率差異，相當于對所有用戶按平均用電特性或平均負荷率定價。因此，產生了高負荷率用戶補貼低負荷率用戶的交叉補貼問題。（4）不同地區之間用戶的交叉補貼。不同地理位置的用戶由于其用電密度不同等原因也會存在用電成本的差異，甚至不同地區經濟發展水平的差異也會影響電價政策在公平與效率之間的選擇，從而產生了用電成本低的地區執行較高的電價，而用電成本高的地區卻執行較低的電價的交叉補貼現象。

   （二）不同交叉補貼類型之間的關系

    很顯然，上述四種類型的交叉補貼不是孤立的、累計的關系，主要是交叉的關系。如圖1所示，不同地區之間的交叉補貼與其它三種類型的交叉補貼相對獨立。但是，不同用戶和不同電壓等級、不同負荷率之間的交叉補貼卻有交叉關系。不同用戶之間的交叉補貼和不同電壓等級之間的交叉補貼在數額上相等，但結構上不同，且有相關性。一般情況下，大工業用戶和一般工商業用戶的電壓等級高于居民和農業生產用電，用戶類型之間的交叉補貼與電壓等級之間的交叉補貼在方向上和數額上基本相近。

不同負荷率用戶之間的交叉補貼與不同用戶類型和不同電壓等級之間的交叉補貼相對更加復雜，因為不同用戶類型和不同電壓等級的用戶中既有高負荷率用戶，也有低負荷率用戶。然而，根據一般用戶的負荷特性，大工業用戶、一般工商業用戶的負荷率高于居民和農業生產用電的負荷率；但不同電壓等級用戶之間的負荷率差異似乎不是特別明顯。在交叉補貼的數額上，根據成本分攤辦法，由于每一電壓等級下的不同負荷率之間的交叉補貼等于該電壓提供或享受的交叉補貼。因此，可以認為電壓等級之間的交叉補貼等于不同負荷率之間的交叉補貼。

圖1   四種類型交叉補貼之間的關系圖

    二、交叉補貼數額、程度及額外損失分析

    （一）交叉補貼數額與程度

    銷售電價交叉補貼的一個關鍵問題是計算其數額和程度。我國到底存在多大的交叉補貼量，目前國內外主要使用價差法計算交叉補貼的數額和程度：

其中，Si為各類用戶的補貼數額；Mi為基準價格，Pi為實際價格，Ci為消費量，ηi為價格補貼程度，i為種類。

    1.分壓分類交叉補貼數額與程度。在測算輸配電價的過程中，作者對2016年某省分電壓分類用戶的之間的交叉補貼進行了測算，如表1所示。

       表1  某省2016年分壓分類交叉補貼數額及程度    單位：萬千瓦時、元/千瓦時

       注：由于我國沒有實行負荷率電價，故表中沒有體現負荷率交叉補貼

    從表1可以看出，2016年該省的交叉補貼總額約為60.35億元。其中，一般工商業和大工業分別承擔了28.01億元和32.34億元電價補貼。值得一提的是：一般工商業補貼程度為10.87%大于大工業的6.06%，導致一般工商業負擔過重；居民作為最大的被補貼方，其享受補貼數額高達59.27億元，補貼程度為21.48%。假設全國銷售電價交叉補貼情況與該省相同，根據全國電量規模可估算全國銷售電價交叉補貼的基本情況。2016年我國全社會用電量約為55637億千瓦時，這樣，可推算2016年全國交叉補貼數額約為2072.90億元。其中，全國一般工商業用戶和大工業用戶分別承擔了約962.12億元、1110.78億元的電價補貼；居民用電享受了約1929.28億元的補貼。

    2.地區間交叉補貼數額與程度。目前我國大多數省采用全省統一銷售電價，只有少數省采用省內分地區銷售電價。某省2016年銷售電價分山區和沿海兩個價區，根據地區間的電價和成本數據，采用價差法測算該某地區間的交叉補貼數額和程度，并假設各地區成本等于全省平均銷售電價，取值為0.4954元/千瓦時，這樣可得該省2016年地區間的交叉補貼數額如表2。

                表2  2016年某省地區交叉補貼數額  單位：萬元

    由于沿海電網提供的補貼無法全部覆蓋山區享受的補貼，故電網公司也提供了補貼。每年該省存在約為21.25億元的地區間交叉補貼。
    （二）交叉補貼的社會福利凈損失
    1.交叉補貼社會福利凈損失的兩種形式。一方面，交叉補貼產生了用戶之間的不公平，即低成本的用戶卻支付了高電價，而高成本的用戶卻享受了低電價，這種不公平程度隨著補貼范圍和程度的擴大而加重。如前所述，在居民用戶享受超過20%的補貼同時，工商業卻承擔了巨大的額外成本。
　　另一方面，交叉補貼同時也產生了效率損失，即社會福利凈損失。高成本用戶享受低電價會導致過度消費，浪費經濟資源；低成本用戶執行高電價會導致其抑制生產規模，因為生產不足而帶來社會損失。

      圖2  抑制生產的損失分析                     圖3  過度消費的損失分析

    圖2分析了低成本而執行高電價的用戶抑制生產造成的損失，此時由于電價高于成本，使得工業（一般工商業）抑制生產或用電量降低，雖然此時生產者獲利，生產者剩余增加，但是消費者剩余減少程度大于生產者剩余增加，此時社會總福利減少的數量為圖中陰影面積C。圖3則分析了高成本而執行低電價用戶過度消費的損失，同理，此時由于居民電價低于成本造成的社會福利損失為圖中陰影面積D。交叉補貼造成的社會福利凈損失為兩者之和。
2.社會福利凈損失的估算。假設供應曲線是線性的s=MCi，對于各類用戶來說最優定價即為Pi=MCi，此時對應的電量為Qi0，同時我們假設各類用戶的需求曲線為D(Qi)，社會總福利TS=CS+PS，表示為消費者剩余加生產者剩余。
    各類用戶均不存在交叉補貼時，都按照邊際成本定價，社會福利為：

       在交叉補貼情況下，各類用戶電價為Pi1，社會總福利為：

       由于交叉補貼所造成的社會福利損失：

       在上面的理論基礎上，我們結合我國實際情況對由于交叉補貼造成的社會福利凈損失進行估算。按照國際能源署IEA(1999)計算能源補貼影響時，采用不變彈性需求函數，能源需求的影響可表示為：

　　其中，q為用電量，p表示用電價格，ε表示長期需求的價格彈性，k為常數。
　　

考慮到不同價格彈性估計方法有不同的結果，本文綜合采用林伯強（2011）、何永秀（2003）和程瑜，張粒子（2003）等估計的電力需求價格彈性的結果，工業價格彈性和居民價格彈性區間分別為[-1.31，-0.60]和[-0.86，-0.16]；假設商業與工業彈性一致，農業生產與居民彈性一致。由交叉補貼福利損失模型分析其帶來的社會福利凈損失如表2。

            表3  某省各類電力用戶交叉補貼的社會福利凈損失  單位：億元

    如果把表3用圖表示，可以直觀地看出兩種社會福利凈損失的差異。如圖4所示，高成本、低電價情況下過度消費所產生的社會福利凈缺失明顯大于低成本、高電價情況下抑制生產所產生的社會社會凈損失。這說明在解決交叉補貼的問題上，以社會福利凈損失最小為目標，提高居民電價比降低大工業和一般工商業電價更加緊迫。

                                圖4    各類電力用戶交叉補貼的社會福利凈損失

　　仍然采用上面的推算方法，2016年我國電價交叉補貼的社會福利凈損失每年有90.10億元-316.50億元，單位交叉補貼所造成的社會福利凈損失約為0.04-0.15，取其平均值，即每年每產生一單位交叉補貼其帶來的凈損失約為0.095，因此，交叉補貼產生凈損失巨大。值得注意的是：（1）福利凈損失的程度小于交叉補貼的程度，其主要原因與各類用戶的彈性有關，由于彈性相對較低，價格的變化低于電量的變化；（2）補貼方因為交叉補貼所造成的福利變化遠遠小于被補貼方，這為解決交叉補貼提供了方向。
　　
   三、國外解決銷售電價交叉補貼的主要做法
  

由于銷售電價交叉補貼既不公平，還會產生社會福利凈損失，國外電價理論與政策都明確否定交叉補貼，國外銷售電價中交叉補貼的現象較少。不過，國外銷售電價中有反映普遍服務的政策，為了保證低收入用戶能夠享受到同等的供電服務采取一系列電價優惠政策，如美國加利福尼亞州、馬薩諸塞州等為低收入用戶制定了折扣電價和延期付款計劃等，以幫助沒有能力負擔電費的居民用戶。為低于貧困線50%的低收入者支付電費；澳大利亞政府通過電價折扣政策對農村用戶進行直接補貼。值得注意的是：交叉補貼與普遍服務是兩個概念，不能將兩者混同起來。總體上看，國外銷售電價中有普遍服務，但很少有交叉補貼。

  國外少數發展中國家如印度、菲律賓等國家曾經產生過銷售電價交叉補貼問題，目前已經基本解決。由于各個國家電力改革進程和環境不同，因此，不同國家在解決銷售電價交叉補貼問題時采用偏向政府管制定價和偏向市場定價的兩種解決辦法。

    （一）偏向政府管制定價解決交叉補貼

    1.菲律賓交叉補貼普遍費用。菲律賓的電力工業改革分為兩個階段。消除交叉補貼的任務是在第二階段電力改革（2001年）中通過的電力工業改革法案（EPIRA）明確的，其在74條中規定所有種類的交叉補貼都應通過征收普遍費用（Universal Charge）在三年內逐步消除。普遍費用機制由能源管理委員會（ERC）建立，電力行業資產和負債管理公司（PSALM）負責針對除生命線電價用戶的所有用戶進行征收，征收普遍費用做法類似于在管制電價政策背景下改暗補為明補的解決思路。

                表4  菲律賓某居民用戶電價賬單  單位：比索/千瓦時

                       數據來源：作者根據EPIRA和2004年菲律賓用戶數據整理

       如表4所示，對于被補貼用戶來說在電費賬單中分為用戶類別補貼和交叉補貼費用。其中，用戶類別補貼表示為對居民的優惠在電費中減免，然而，考慮到這筆費用的來源，需要針對全部用戶征收交叉補貼普遍費用，在表中表現為單位普遍費用（0.0373）小于單位用戶類別補貼（0.6348），主要是因為交叉補貼普遍費用針對全部用戶實施。當然，對于補貼方來說，由于普遍費用的征收在三年內交叉補貼會逐年減少，表4列示其變化軌跡。

          表5  補貼方三年內交叉補貼消除軌跡  單位：比索/千瓦時

                                     數據來源：2004年菲律賓能源部電力報告

    在消除交叉補貼過程中，普遍服務費用征收存在缺口，2007年馬尼拉電力公司向ERC提交申請表明，由于消除分類交叉補貼存在的缺口約為0.86億比索。因此，ERC同意馬尼拉電力公司向全用戶分別加收0.0103比索/kwh和0.0068比索/kwh的費用，直到缺口完全被補足。
    2.印度交叉補貼附加費。2003年印度電力法案規定，用戶在享受開放電網的供電服務時，需要支付額外的交叉補貼附加費來分擔相關電壓等級的輸配電成本，以此來緩解交叉補貼的額度。這種附加費用應隨著時間的推移逐步減少直至消除。印度電力管理委員會認為，對相同電壓下的每一類用戶實行固定的交叉補貼附加費，是較為恰當的做法。根據印度政府2006年頒布的電價政策，其交叉補貼附加費的計算方法為：
    S=T–[C/(1-L)+D+R]
    其中：S表示交叉補貼附加費，T表示各類用戶的實際電價，C表示包含可再生能源義務在內的單位購電成本，L表示損失率，D為各類用戶的輸配價格，R為單位資產的管制成本。
    根據交叉補貼附加計算規則，印度電力監管委員會計算出各類用戶所適用的交叉補貼附加費水平，根據不同供電商及電壓等級的計算結果如表6所示。

                 表6  印度2016年交叉補貼附加費計算結果

                         數據來源：作者根據印度泰倫加納邦監管委員會數據整理

 類似的偏向管制定價解決交叉補貼的還有泰國，其主要做法為設定電力發展基金，該基金是由泰國電力監管委員會根據2007年電力工業法案所設立的。基金設立的目的之一就是為了緩解交叉補貼，做到用戶間的電價公平。政府通過收取電力發展基金并彌補減少交叉補貼所帶來的資金缺口，可以有效縮減現有的交叉補貼程度。

    （二）偏向市場定價解決交叉補貼
  

  偏向市場定價解決交叉補貼典型代表國家為巴西。巴西的電力改革中包括了引入私有制，吸引社會投資的內容，對于交叉補貼來說，則是引入市場價格，通過市場方法解決交叉補貼。其主要方法是：

    1.建立成本價格。巴西原有的初始合同定價（ICs）制度，用戶的電價中含有交叉補貼，用電價格并不能反映其供電成本。成本價格方法要求政府根據用戶用電的長期邊際成本制定電價并實施，這種價格模式稱為市場價格。但是，直接轉變電價模式會給巴西的經濟帶來巨大的沖擊，為了平穩過渡，政府以四年為轉型期，逐步縮小原有的初始合同電價比例，而增加市場電價的比例。即針對同一用戶的用電價格，在轉型期第一年，其電價結構為初始合同價格的75%加上市場電價的25%；第二年的電價結構為初始合同電價與市場電價都占50%；第三年初始合同電價占用戶電價結構的25%，市場電價占75%；第四年則完全實行市場電價。

    2.轉型期的信用政策。巴西的大工業用戶為受補貼方，轉型期內，大工業用戶的電價逐步接近其長期邊際成本，需要進行生產模式的轉型。政府為保證電價的平穩過渡，給大工業用戶提供一種信用政策，使其不需要立即將用電費用完全支付，在短期內所繳納的電費仍保持原有的水平。這種方法可以緩解大工業用戶購電費用的增長壓力，使短期內的電價變化幅度不至于過大。需要指出的是：這種信用政策需要控制在一定的期限以內（一般為一年），時間過長則會加劇交叉補貼現象對電力效率的消極影響。該方法有兩個優點：其一是在轉型期第一年，用戶的電價比較穩定，整體保持在原有的初始合同定價水平下；其二是它緩和了用戶在轉型期內電價上漲的壓力，并同時暴露其電價水平與長期邊際成本之間的差距，這將不斷激勵大型工業用戶提高效率。

    四、解決我國銷售電價交叉補貼問題的政策建議

（一）把電力市場改革產生的降價空間用于降低大工業和一般工商業電價
  

1.把輸配電價改革產生的全部降價空間用于降低大工業和一般工商業用電價。這次輸配電價改革各省都不同程度地降低了輸配電價，隨著市場交易電量的增加，所產生的降價空間還會大幅度增加。目前這部分降價空間全部用于下調終端用戶用電價格，并沒有明確用于解決交叉補貼問題。建議針對大工業和一般工商業承擔的交叉補貼負擔較重的問題，有計劃地用于降低大工業和一般工商業電價。
   

2.把售電市場改革產生的部分降價空間用于降低大工業和一般工商業電價。最近部分省積極推進包括售電市場改革在內的電力市場改革，基本特征是發電企業以讓利的方式參與市場交易，由此產生的的降價空間由用戶和售電企業等利益主體分享。建議通過兩種方式降低大工業和一般工商業電價：一是在電力市場改革方案設計中，通過準入標準等有意識地支持更多大工業和一般工商業用戶參與市場交易；二是直接拿出部分降價空間直接用于降低大工業和一般工商業電價。

    （二）逐步提高居民、低電壓等級用戶和低負荷率電價
　　

1.逐步提高居民電價。一是運用正確的輿論引導居民按用電成本支付電價，直接逐步提高居民電價；二是可以通過實施分時電價、階梯電價、兩部制電價和負荷率電價等間接提高居民電價。
　　

2.實施負荷率電價，提高低負荷率電價。建議實施以負荷率水平為基礎的可選擇銷售電價改革，以用戶自由選擇的方式，降低高負荷率用戶電價，提高低負荷率電價。同時，促進用戶企業和電力企業提高效率。
　　

3.對所有用戶實施兩部制電價。擴大兩部制電價的執行范圍，對所有用戶按容量電費和電量電費進行定價，反映了電力系統成本結構，符合定價理論與方法，能夠間接提高居民電價，低電壓等級電價和低負荷率電價。

　　4.提高低電壓等級電價。低電壓等級用戶使用了更多的電力系統設施，輸配電損耗也更大，用電成本明顯高于高電壓等級用電，卻執行相對較低的電價，應有效提高低電壓等級電價，既減少交叉補貼，又促進用戶節約成本。
  

  （三）出臺獨立的電力普遍服務政策

1.出臺獨立的電力普遍服務政策。目前各省或地市供電局都有針對靠養老金維持的家庭、殘疾人家庭和收入水平低于貧困線的家庭用戶等特殊群體的用電普遍服務政策，建議在總結經驗的基礎上，作為解決居民電價交叉補貼問題的配套政策，由各省出臺獨立的電力普遍服務政策，以保障困難用戶的基本用電需求為原則，明確服務對象，范圍，條件，內容和資金來源等。避免在提高居民電價中損害少數困難群眾的基本利益。

2.明確電力普遍服務的資金來源和性質，并在相關政策中反映。目前電力普遍服務資金由供電企業在成本中開支，但相應的政策如成本監審辦法中并沒有做出規定。解決居民電價交叉補貼和電力市場改革都需要對電力普遍服務資金來源及使用做出更加明確的規定，如征收普遍服務基金或電費附加，政府財政支出或補貼，政府授權在供電企業成本中開支等。