十八大以來價格改革成就專題報告之十一

完善節能環保價格政策

助力生態文明建設

　　——黨的十八大以來節能環保價格政策助力生態文明建設紀實

　　價格是市場經濟條件下資源配置效率的“牛鼻子”。對于生產者來說，要建立能夠反映資源稀缺程度和環境損害成本的價格形成機制，通過深化改革和制度創新，把節約資源、減少排放轉化為發展的內在動力和約束，使主動節約者、積極減排者在市場競爭中獲得更多的效益和機會，使浪費資源者、高污染排放者付出更大的成本和代價。對于消費者來說，由于收入差距的存在，不同收入人群對價格的敏感程度是不一樣的。如果一味強調配置效率，其價格就不能被低收入人群所接受，這需要按照社會公平原則制定有關配套措施，堅持“保基本”的理念，對低收入人群生活給予必要保障。

健全節能價格政策體系

引領能源生產和消費革命

　　黨的十八大以來，國家發展改革委認真貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的發展思想，健全了反映能源稀缺程度和環境損害成本的價格形成機制，完善了“保基本”的居民階梯價格制度，在鋼鐵、水泥、電解鋁等領域形成了基于能耗的階梯價格體系，有力地促進了我國生態文明建設。

　　——節約能源，人人有責。這些年來，對于居民日常生活和一些特殊行業中使用的水、電、氣，實施了用得越多、價格越高的政策。這與人們習慣的買東西買得越多、價格越便宜的道理不太一樣。這是為什么呢？

　　我國人口基數大，人均下來可支配資源就少，水、電、氣在我國都屬于緊缺的能源資源產品，為了促進居民樹立節能意識，改善消費習慣，國家發展改革委對居民用水、電、氣推出了階梯價格機制，也就是根據使用量的多少分成幾檔，并按檔實行遞增的價格標準。其中，對于保證居民基本生活需要的用水、電、氣，實行較低價格，對于對可用可不用的用能需求實行較高價格，對高消費的用能需求實行高價格，這樣既滿足人民群眾基本生活需求，又能促進資源節約利用。正是因為如此，許多家庭的節能意識明顯增強，社會上節能的習慣蔚然成風。

　　以居民階梯電價為例。自2012年底國家發展改革委全面推進居民階梯電價制度以來，居民節電意識明顯上升，電力消費習慣明顯改善，既保障了低收入群體日常生活用電支出維持在低水平，又促使人們形成了人走燈熄等良好的用電習慣，有力推動了資源節約型和環境友好型社會建設。如果你家是“低保戶”或者“五保戶”，則每月有10-15度的電量不用花錢。據測算，我國有3616萬戶的城市低保家庭、農村五保戶享受了該優惠，一年下來，戶均優惠54元，占到該類家庭電費總支出的30%-40%，減少了他們的電費支出20億元。2012-2015年間，一、二、三檔居民用電量增速分別為7.7%、9%和2.2%，第三檔用電量增速顯著低于前兩檔，而且第三檔總用電量占全部居民用電量的比重從21.6%降至18.9%，下降了2.7個百分點。同期的全社會用電量增速為2.9%。北京大學國家發展研究院評估認為，居民的基本用電需求得到了較好保障，繼續保持了較快增長；同時，高消費的奢侈用電需求得到了一定程度的遏制。在上海開展的問卷調查結果也顯示，居民階梯電價制度實施以來，大部分居民已形成較強的節電意識，35.1%的居民專門購置了節電設備（如購買節能燈、用太陽能熱水器替代電熱水器等），17.5%的居民改善了用電習慣（如隨手關燈、及時關閉待機電器、將電熱水器24小時保溫改為即開即用等）。

　　——節能降耗，勢在必行。近幾年，我國電解鋁、水泥、鋼鐵等行業呈現高能耗、低門檻的粗放式發展，在新常態下，固有的產能嚴重過剩越來越突出。以鋼鐵行業為例，長流程鋼鐵企業能源支出占總成本40%，其中電費占能源支出的30～40%，單位產品能耗非常高。2015年我國粗鋼產能11億噸，實際產量約8億噸，產能利用率僅70%，鋼鐵產能已由區域性、結構性過剩轉變為絕對過剩。隨著國家供給側結構性改革的推進，鋼鐵、水泥、電解鋁等行業采取技術手段進行節能降耗改造，淘汰部分能耗高、低效率企業，勢在必行。黨的十八大以來，國家發展改革委陸續對電解鋁、水泥、鋼鐵行業實行基于能耗的階梯式價格政策，與居民階梯以電量為分檔基礎略有不同，高耗能行業階梯是以能耗作為分檔基礎，能耗越高，用電價格越高，通過經濟手段促進企業自主加快節能改造，降低能耗以達標，降低能源成本支出以提高企業經濟效益。

　　比如，對于采用5000噸新型干法生產線的一家水泥生產企業，年產200萬噸水泥，在國家基于可比熟料綜合電耗水平標準的階梯電價政策出臺后，按噸水泥可比綜合電耗100度計，每度電加價0.1元，電費支出年增加2000萬元；每度電加價0.2元，電費支出年增加4000萬元。據主管部門統計，在水泥階梯電價政策實施前，國內有20%左右產能的生產線達不到國家規定的能耗標準；階梯電價實施后，水泥企業技術改造積極性大為增強，生產線達不到能耗標準的一半被淘汰、一半經過升級改造達到了國家規定的能耗標準。這樣，既節約了能源，又實現了行業優勝劣汰、良性競爭，成為落實供給側結構性改革的典型，一舉多得。

同一片藍天下

同呼吸共命運

　　廢氣、廢水、廢物無節制的排放，是造成當前環境問題的重要因素。減排，是我國發展必須著力解決的嚴峻挑戰。推動減排，一方面需要大力推動技術創新，研究更加清潔的、資源循環利用的新生產方式；另一方面，也要建立環境成本內部化的價格政策，逐步使企業排放各類污染物承擔的支出高于主動治理成本，提高企業主動治污減排的積極性。

　　——黑色煤電，清潔排放。2016年我國能源生產總量34.6億噸標煤、能源消費總量43.6億噸標煤，其中原煤生產占能源生產總量69.6%、煤炭消費占一次能源消費總量62%，而世界一次能源消費中煤炭占比僅28.1%，凸顯了煤炭在我國能源消費中的主體地位。我國以煤為主的資源稟賦決定了能源消費以煤為主的格局，也決定了以煤電為主的電力生產和消費結構，2016年我國每100度電中有66度是由燃煤電廠發出的。有效降低燃煤電廠二氧化硫、氮氧化物和煙粉塵等污染物排放，是減少排放、促進空氣質量改善的“牛鼻子”。

　　目前，我國統調燃煤發電機組已基本完成脫硫、脫硝和除塵改造，大部分完成了超低排放改造工作，減排成效顯著，其中：二氧化硫排放績效從2005年的每度電6.36克降低至2016年的0.39克，氮氧化物排放績效由2005年的每度電3.62克降低至2016年的0.36克。2015年推進的燃煤機組超低排放和節能改造使全國主要污染物排放總量二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵分別降低22%、25%和11%左右。

　　上述成效的取得，主要得益于電價政策的支持。為支持燃煤發電企業進行技術改造，彌補安裝脫硫、脫硝、除塵設備及其運行維護成本，促進環境成本內部化，自2004年起，國家發展改革委陸續出臺了脫硫、脫硝、除塵環保電價政策。目前，安裝了脫硫、脫硝、除塵設施且排放符合國家標準的燃煤發電企業執行每度電1.5分、1分和2厘的環保加價政策；自2016年起，對達到超低排放標準的燃煤機組實行每度電1分（老機組）或5厘（新建機組）的超低排放電價支持政策。

　　國家電投集團下屬平頂山電廠地處河南省煤電基地，裝有兩臺100萬千瓦煤電機組，在國家環保電價支持下，在機組設計、建設階段就同步建設了脫硫、脫硝等設施，2011年底實現機組投產和脫硫、脫硝等環保設施同步達標運行。隨后國家發展改革委2015年出臺超低排放環保電價政策時，平頂山電廠迅速跟進，當年就投入2.8億元，對兩臺煤電機組實施全球首例“超凈電袋+脫除一體化協同治理”的超潔凈排放改造，并順利通過國家環保部門的驗收，成為河南省第一座單機百萬千瓦超潔凈排放燃煤火電。平頂山電廠超低排放改造完成后，實現二氧化硫年減排1500噸、氮氧化物年減排1600噸、煙塵年減排500噸的顯著效果，躋身河南省節能環保標桿引領機組前列。

平頂山電廠超潔凈排放改造前后污染物排放濃度（mg/Nm3）

　　——給汽車尾氣口戴上口罩。城市里馬路上每天車流、人流匯聚在一起，汽車尾氣令人頭昏、惡心，大家戴著口罩，不敢“遛馬路”。為改善大氣質量，加強機動車尾氣排放污染控制，我國在不斷加快車用油品質量升級進程。在20世紀90年代初，我國催化裂化裝置的大規模建設為汽油組分調整創造了條件，推動了汽油無鉛化進程。從1999年7月1日起，以中國石化、中國石油為代表的煉油企業停止生產70號汽油和含鉛汽油，實現了我國汽油的無鉛化。從2003年至2017年，我國完成了車用汽油、柴油從第二階段升級到第五階段。在這個過程中，國家發展改革委于2013年出臺的油品質量升級價格政策，對推動車用汽、柴油質量標準升級至第四、第五階段功不可沒，充分調動了煉油企業升級改造積極性，加快了油品質量升級步伐，對減少污染物排放、改善大氣環境發揮了重要作用。

　　——排污治污，雙管齊下。當前，我國大氣污染形勢嚴峻，以可吸入顆粒物 （PM10）、細顆粒物（PM2.5）為特征污染物的區域性大氣環境問題日益突出，損害人民群眾身體健康，影響社會和諧穩定。隨著我國工業化、城鎮化的深入推進，能源資源消耗持續增加，大氣污染防治壓力繼續加大。為切實改善空氣質量，國家發展改革委陸續出臺了排污、治污系列舉措，既要堵住污染源頭，也要加強污染治理。

　　堵住污染源頭。2014年國家發展改革委調整了廢水、廢氣排污費征收標準，2015年指導各地將試點行業揮發性有機物排污費征收標準調整至與廢氣中主要污染物排污費征收標準基本相當水平，并對上述污染物實行差別化排污收費政策，即企業排放污染物濃度高于一定標準就要多繳費，低于一定標準就可以少繳費。2013年以來，我國累計征收排污費超過800億元，籌集了大量污染防治資金，也提高了排污企業對治污的認識，促使企業加大環境治理投資、削減污染物排放，促進節能減排的效果顯著。

　　加強污染治理。2015年國家發展改革委明確了污水處理收費標準制定和調整的指導性意見，城市居民原則上每噸不低于0.95元，非居民不低于1.4元；縣城、重點建制鎮居民原則上每噸不低于0.85元，非居民不低于1.2元。同時明確各地價格主管部門可根據污水中主要污染物排放情況，制定差別化的污水處理收費標準，對企業超標排放的污水實行更高的收費標準。截至2016年底，已有30個省（自治區、直轄市）調整了部分設市城市或縣城、重點建制鎮污水處理收費標準。設市城市中污水處理費已按規定調整到位的超過60%，比2015年底提高51個百分點左右。

　　——清潔供暖，改善民生。我國一些偏遠中小城鎮、廣大農村地區，以及部分大中城市的周邊區域還在大量使用分散的燃煤小鍋爐、小煤爐等取暖，尚未實現集中供暖，既不利于改善居民基本生活，也加重了北方地區冬季霧霾天氣。推進北方地區冬季清潔取暖，是重大的民生工程、民心工程，關系北方地區廣大群眾溫暖過冬，關系霧霾天能不能減少，是能源生產和消費革命、農村生活方式革命的重要內容。

　　2017年9月，國家發展改革委印發了《關于北方地區清潔供暖價格政策的意見》，制定了“煤改電”、“煤改氣”的具體價格支持政策。對于具備資源條件，適宜“煤改電”的地區，采取推行上網側峰谷電價、完善銷售側峰谷分時電價政策、支持可再生能源與供暖企業開展電力直接交易等手段，降低用電成本；對于天然氣資源有保障，適宜“煤改氣”的地區，采取綜合措施降低用氣成本，重點支持農村地區“煤改氣”；合理制定居民供熱價格，推行兩部制熱價制度，按計量收費。這項政策的出臺，必將有力地降低北方地區清潔取暖成本，促進城鄉一體化和能源公共服務均等化，增強廣大居民特別是農村地區居民獲得感，幫助他們花更少的錢用上更加干凈的能源，進一步減少排放，惠及民生。