新一輪電改已經進入深水區，各種阻力雖大，但仍在持續向前。近日，國家發改委下發的《燃煤自備電廠規范建設和運行專項治理方案(征求意見稿)》(以下簡稱《意見稿》)便將矛頭直指電改的核心領域之一——總裝機容量高達1.15億千瓦的燃煤自備電廠。

燃煤自備電廠治理敏感而復雜。記者采訪中了解到，目前，各地能源局正在摸底燃煤自備電廠的行業發展詳情，由于《意見稿》將深刻影響自備電廠行業生態，相關企業反應強烈。例如，在征求意見期間，國家發改委便收到了“魏橋集團16萬人、信發集團8萬人下崗給你們看”的意見反饋。

那么，《意見稿》透露了何種政策導向?哪些具體內容引起了巨大爭議?燃煤自備電廠反應強烈，原因何在?

“建設是經過地方政府默許的”

新電改的核心配套文件之一《關于加強和規范燃煤自備電廠監督管理的指導意見》早在2015年底就已落地，但近兩年的實施效果甚微。

“燃煤自備電廠的建設是經過地方政府默許的，沒有地方政府支持，燃煤自備電廠不可能開工建設并投產發電。”一位曾經在電網企業工作的人士對記者表示，自備電廠最早興起于上世紀五六十年代，大規模建設于上世紀八九十年代。“當時，我國各行業均嚴重缺電。在電力工業政策從獨家辦電轉變為鼓勵多家辦電、多渠道辦電后，各地高耗能企業紛紛開辦自備電廠。進入本世紀以來，隨著經濟的發展，燃煤自備電廠更是呈現出快速增長態勢。”

國家發改委數據顯示，截至2016年底，全國企業自備電廠裝機容量已超過1.42億千瓦，較2015年大幅增長16%，占全國電力總裝機的8.6%。其中，自備煤電裝機容量1.15億千瓦，占全部自備裝機總容量的81%。如今，全國自備電廠第一大省是山東，燃煤自備電廠代表性企業有山東省的魏橋集團和信發集團等。這兩大集團均通過自行發電、調度、運行、供電，為其內部的紡織和鋁業企業以及周邊的其他企業低價供電。

但是，自備電廠因“未公平承擔社會責任”“加劇環境污染”等問題一直備受詬病。“所以，《意見稿》的發布意味著國家將在這一‘長期處于無監管地帶’刮起一場史上最為嚴苛的整治風暴。”上述人士說。

記者梳理《意見稿》發現，這次國家對燃煤自備電廠的建設和運行提出了24條整治意見，旨在實現燃煤自備電廠能耗、污染排放、裝機規模的“三降低”和社會履責水平、安全運行水平、清潔能源消納規模的“三提高”。其中特別提出，對于“中發9號文”公布之后，未經批準或未列入規劃的燃煤自備電廠，一律停建停運。而且自《意見稿》印發之日起，“新建燃煤自備電廠但未經批準或未列入規劃的，要從嚴從重問責，并對該省(區、市)所有發電類項目一律停批。”

“最棘手問題是下崗人員的安置”

采訪中，多數業內人士認為，主管部門確實早該規范燃煤自備電廠，但此次《意見稿》也的確存在脫離實際的問題。

據悉，目前多數鋼鐵、電解鋁、紡織等企業的優勢源于其燃煤自備電廠的低價電。例如，生產一噸電解鋁需要1.3萬度電和2噸氧化鋁，電能的消耗約占生產成本的40%。燃煤自備電廠整治后，將大幅推升上述相關企業的用電成本。

“我們自己投資架設電網，電價比國家電網便宜1/3，降低企業用電成本的同時更兼顧了周邊企業。”信發集團董事長張學信接受本報記者采訪時說，“國家規范燃煤自備電廠的政策好是好，但是規劃政策的人并不了解實際情況，地方辦事人員處理問題時往往偏離整治初衷。”

“整治燃煤自備電廠對民生影響大，最棘手問題是下崗人員的安置。”一位知情人士對記者表示，“這也是為什么燃煤自備電廠整治了兩年卻沒有效果的重要原因之一。”

目前，國家發改委已收到魏橋、信發集團對于《意見稿》的反饋——“魏橋集團16萬人、信發集團8萬人下崗給你們看”。

一位政府人士向記者指出：“不只是自備電廠，牽扯到去產能問題時，企業往往會用民生問題‘要挾’相關主管部門。而就業又是民生之本，所以主管部門在處理涉及此類問題時是慎之又慎。”

就人員安置問題，記者致電張學信，但并未得到正面回應。一位不愿具名的權威人士透露，國家發改委正在研究此問題，不會置民生于不顧。

一位地方能源局人士對記者說：“其實，中央只是出出文件，象征性撥些資金，到最后還是地方政府在背大頭責任。不僅是燃煤自備電廠整治，之前煤炭去產能、鋼鐵去產能等，地方政府壓力都相當大。”

“建議在整治燃煤自備電廠過程中，中央多給地方政府一點彈性。”北京市鑫諾律師事務所合伙人展曙光認為，“燃煤自備電廠的存在具有一定合理性。《意見稿》有些生硬，需要更多考慮實際情況。建議把處理問題的權力交給地方政府，中央則只需提出治理邊界即可。對于歷史形成的自備電廠，不能一棍子打死，可以提出更有針對性的治理方案。”

但也有觀點認為：“地方政府往往為燃煤自備電廠背書，把整治管理權下放到地方政府，沒人會認真處理此問題。”

上述曾在國網工作的人士則指出，燃煤自備電廠形成原因非常復雜，包括未按原“5號文”完成電力體制改革等因素，從這方面講，電改主管部門難辭其咎。“例如，魏橋集團曾經計劃賣電給電網，但被拒之門外。從某種意義上說，有的自備電廠屬于被‘逼良為娼’。”

“政府性基金補繳無妥協余地”

除了上述問題，記者采訪獲悉，目前各方聚焦的另一核心點是政府性基金補繳問題。“該不該補、從哪年開始補”是爭論焦點。

《意見稿》明確要追討自備電廠歷年來欠繳的“政府性基金及附加和系統備用費”，包含“可再生能源電價附加”。有數據顯示，截至2017年底，“可再生能源電價附加”缺口已超過1000億元，隨著可再生能源裝機規模不斷擴大，累計補貼缺口也呈現持續擴大趨勢，預計到2020年將達到3000億元。

中國生物質聯盟副秘書長張大勇接受記者采訪時說，很多自備電廠自發自用，基本不繳納政府性基金，這是造成可再生能源補貼缺口最重要的原因之一。盡管財政部、國家發改委以及國家能源局等相關部門多次發文要求自備電廠嚴格按照規定上繳可再生能源電價附加，但實際繳納情況不容樂觀。

“目前，國家正在統計燃煤自備電廠政府性基金補繳金額之中。”權威人士向記者透露，“只要燃煤自備電廠歷史上并過網，均可統計追繳金額;沒有并網的，省里自己也能統計出來。不過目前問題的關鍵是欠繳金額統計出來后企業補繳不起。”

但中電聯行業發展與環境資源部副主任張琳對記者表示，在電力系統里，燃煤自備電廠不參加可再生能源電價附加上繳資金是多年歷史遺留問題，這對電力系統其他企業并不公平。“雖然近兩年煤價高位運行致使一些燃煤自備電廠經營困難甚至虧損，但從市場公平競爭角度講，不能因為經營不善或者遇到困難就回避這個問題。”

上述權威人士表示：“《意見稿》明確了補繳可再生能源電價附加后，在下一輪核定輸配電價時，當地輸配電價可以下降。以魏橋、信發為例，收繳政府性基金后，再次核定的其他工商業電價會下調一些。但如果地方政府縱容企業不補交，那該省的工商業電價就不會降低。”

記者從國家發改委獲悉，政府性基金補繳無妥協余地，考慮到巨額欠繳情況，《意見稿》提出了“限期整改”：自備電廠自2016年起欠繳的政府性基金及附加和系統備用費用，應于2018年底前繳清;2016年前欠繳的應于文件印發之日起3年內繳清。個別數額較大、確有困難的地方，可以寬限。

燃煤自備電廠能效環保水平低

國家發改委在2015年底發布的解讀《關于加強和規范燃煤自備電廠監督管理的指導意見》顯示，燃煤自備電廠由于專業化運行管理水平不高，監管難度大等原因，普遍存在能耗水平高、環保排放不達標、環保設施不完善等問題。

以某東部省份的調查結果為例，燃煤自備電廠發電煤耗、供電煤耗較該省統調燃煤機組分別高出44克/千瓦時、90克/千瓦時，煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放濃度則比統調燃煤機組高出1-2倍;并網自備電廠中安裝除塵、脫硫、脫硝設施的電廠數量分別占61%、55%和51%，同時安裝除塵、脫硫、脫硝設施的電廠數量僅占45%，而統調燃煤機組安裝除塵、脫硫、脫硝裝置的電廠數量則分別占99%、92%(計入循環流化床鍋爐后接近100%)和83%。

因此，上述解讀文章認為，自備電廠的能效環保水平和環保設施建設遠落后于統調電廠。