針對電力行業(yè)熱議的自備電廠問題，觀茶君團(tuán)隊負(fù)責(zé)人展曙光律師與重慶能源局電力處楊世興處長合作，談了自己的看法。

降成本，正受到前所未有的重視。

黨的十九大報告、中央經(jīng)濟(jì)工作會議、政府工作報告以及最新召開的政治局會議都傳遞出強(qiáng)烈的信號：要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，清理規(guī)范涉企收費、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，特別是降低企業(yè)用能成本更是重中之重，被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。國家發(fā)改委立即行動，快速推出多項降低成本的具體措施，其中降低電價的措施就達(dá)8項之多。

與此同時，《燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)和運(yùn)行專項治理方案(征求意見稿)》(以下簡稱“《方案》”)日前向社會公布，一場“史上最嚴(yán)整治風(fēng)暴”似乎已經(jīng)不可避免，隨即將燃煤自備電廠(以下簡稱“自備電廠”)推到了風(fēng)口浪尖。

反對自備電廠者指責(zé)自備電廠的種種弊端，支持者則解釋其歷史成因及存在的價值。但無論怎么爭論，一個重要事實卻是公認(rèn)的：自備電廠的電價比電網(wǎng)公司低，有的甚至比電網(wǎng)低1/3。

對于電價差距如此之大的原因，反對者認(rèn)為是自備電廠違規(guī)建設(shè)、未履行社會責(zé)任和環(huán)保投入不足等;而支持者則解釋是發(fā)電輸配電成本低、建設(shè)運(yùn)營成本更合理、能源資源綜合利用率更高的結(jié)果。

就當(dāng)下輿論的對比而言，顯然是反對者占據(jù)了上風(fēng)，自備電廠似乎面臨“原罪清算”，很難逃脫被“狙殺”的命運(yùn)。

但凡事總要從兩面看，究竟自備電廠的存在有沒有合理性?新形勢下我們該如何重新看待自備電廠的市場定位?應(yīng)該依據(jù)什么原則專項治理自備電廠?

降成本是自備電廠的獨特價值

企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)基本單元。市場通過價格信號發(fā)揮優(yōu)化配置資源的作用。選擇從大電網(wǎng)用電還是依托自備電廠自己供電，是企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中自主決策的結(jié)果，其核心依據(jù)是成本。降成本是自備電廠存在的核心價值所在，歸納起來主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是就近消納，減省輸電環(huán)節(jié)成本。

自備電廠靠近電力負(fù)荷中心，電力的生產(chǎn)與使用之間距離很近，甚至一墻之隔，實現(xiàn)了就地消納，無需投入巨資建設(shè)輸電網(wǎng)絡(luò)，也就減省了輸電成本。

根據(jù)國家發(fā)改委核定的省級輸配電價，220千伏及以上電壓等級的過網(wǎng)費水平普遍在每度電1毛錢上下，高的甚至到1毛7或1毛8，再加上容量電費和線損，可減少的費用空間會進(jìn)一步加大。

顯然，與需要建設(shè)大電網(wǎng)在更大范圍內(nèi)滿足電力供需平衡不同，在具備條件的地區(qū)實現(xiàn)“電自身邊取”能有效降低用電成本。

二是控制建設(shè)運(yùn)營成本，降低配電價格。

與電網(wǎng)企業(yè)相比，自備電廠及所在區(qū)域的電力建設(shè)、運(yùn)營成本更低，運(yùn)行效率更高，進(jìn)一步降低了配電成本。據(jù)某自備電廠內(nèi)部人士透露，他們的電網(wǎng)建設(shè)成本相當(dāng)于電網(wǎng)公司成本的一半，而工期則縮短一半。與之相應(yīng)的是，與電網(wǎng)公司相比，他們的配電成本幾乎可以忽略不計。

三是資源綜合利用，提高能源利用效率。

多數(shù)自備電廠是熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，除正常發(fā)電外，還向氧化鋁、化工、紡織、紙業(yè)等產(chǎn)業(yè)供熱;有的自備電廠是余熱、余壓、余氣自備電廠，這些都實現(xiàn)了資源綜合利用，提高了能源利用率，降低了能耗水平。

據(jù)介紹，某自備電廠60萬千瓦級機(jī)型的抽凝機(jī)組能源利用率高于50%，比單一發(fā)電機(jī)組提高10%左右，形成明顯的成本優(yōu)勢，從而降低了發(fā)電側(cè)的成本。

規(guī)范發(fā)展而不是否定自備電廠

自備電廠的產(chǎn)生和發(fā)展遠(yuǎn)不是降成本這么簡單，有其復(fù)雜的歷史與體制背景。上世紀(jì)80年代，改革開放帶來的發(fā)展讓各行業(yè)陷入嚴(yán)重缺電的狀態(tài)。“獨家辦電”的壟斷體制弊端日益顯露，政府出臺措施鼓勵“多家辦電”。

自備電廠的產(chǎn)生大都與電力短缺、供電能力不足的特定環(huán)境有關(guān)，甚至某種程度上是不合理的高電價、供電可靠性不高或者用電難推動的。我們不能拋開歷史背景來孤立地看自備電廠。

對于經(jīng)常遭受指責(zé)的環(huán)保問題，也有人指出，確實有不達(dá)標(biāo)的自備電廠，但這早已不能代表當(dāng)下自備電廠行業(yè)的整體狀況。一些自備電廠的主力機(jī)組已是高效超超臨界機(jī)組，環(huán)保水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于超低排放。

如果一味用老眼光先入為主地看待自備電廠，則難免做出錯誤判斷。有人提出了一個更有意思的問題：對于達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)的自備電廠，政府是否應(yīng)該向其補(bǔ)發(fā)環(huán)保電價補(bǔ)貼呢?

對于自備電廠行業(yè)中存在的違規(guī)建設(shè)、審批手續(xù)不完備、環(huán)保排放不達(dá)標(biāo)等諸多問題，完全是可以依法依規(guī)加強(qiáng)規(guī)范管理的。部分自備電廠出現(xiàn)的這樣或那樣的問題，其核心是行業(yè)規(guī)范管理有漏洞，我們亟待解決的是監(jiān)管長期缺位的問題——正是過去一直以來的監(jiān)管缺位，造成了當(dāng)前的突出問題。

在當(dāng)前電力寬松的形勢下，自備電廠依然有其存在的必要性和合理性。在國家政策法規(guī)允許的前提下，企業(yè)選擇建設(shè)自備電廠還是選擇從大電網(wǎng)供電，這是企業(yè)的合法權(quán)利，也符合市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律。我們要做的是規(guī)范行業(yè)，而不是否定這個行業(yè)。這也是我們對《發(fā)布》精神的理解。

尤其要注意的是，我們?nèi)绾味x自備電廠?那些發(fā)展成為區(qū)域電網(wǎng)中發(fā)電單元的電廠還是不是自備電廠?如果我們籠統(tǒng)地將區(qū)域電網(wǎng)的電廠視為自備電廠，并以此制訂規(guī)范治理自備電廠的政策，往往會出現(xiàn)“抱錯孩子”“開錯藥”的悲劇，將最終影響合規(guī)自備電廠的健康發(fā)展。

當(dāng)前我們推動的電力體制改革，其實質(zhì)就是對電力行業(yè)現(xiàn)有利益格局的調(diào)整，對于過去一些模糊不清或不適應(yīng)新形勢的規(guī)則和條款——包括對自備電廠以及區(qū)域電網(wǎng)電廠的認(rèn)識——實事求是予以優(yōu)化調(diào)整。

客觀對待責(zé)任、理性看待公平

從這次自備電廠專項治理方案的輿論來看，一個較為普遍的觀點是，自備電廠之所以能夠?qū)崿F(xiàn)低成本，靠的是欠繳或少繳納政府基金及附加和系統(tǒng)備用費，沒有承擔(dān)交叉補(bǔ)貼，也就是說沒有承擔(dān)社會責(zé)任。

談自備電廠確實不能回避社會責(zé)任問題，既不能拿合規(guī)自備電廠降成本的事實“一俊遮百丑”，也不宜用違規(guī)自備電廠的個案和管中窺豹的方式看待整個行業(yè)。我們呼吁輿論“客觀對待責(zé)任，理性看待公平”。

其實，我們不妨換個角度思考一下責(zé)任與公平的問題。

首先討論一下自備電廠與大電網(wǎng)這兩個市場主體之間的責(zé)任和義務(wù)。如果自備電廠是孤網(wǎng)運(yùn)行，顯然彼此沒有責(zé)任和義務(wù)關(guān)系。如果自備電廠并網(wǎng)運(yùn)行，按照需要電網(wǎng)提供保障的容量向電網(wǎng)繳納備用費，雙方責(zé)任義務(wù)關(guān)系是清晰合理的，剩余容量并沒有占用大電網(wǎng)資源。

對于自備電廠是不是必須轉(zhuǎn)為公用電廠，或者必須參與電網(wǎng)調(diào)峰等等，需要從產(chǎn)權(quán)關(guān)系和市場主體平等權(quán)利的角度出發(fā)慎重討論，切忌使用行政命令。如果關(guān)系到電網(wǎng)安全運(yùn)行等不可抗拒的原因，自備電廠不得不讓渡出這個權(quán)利，也要客觀公正考慮自備電廠相應(yīng)的權(quán)益。

政府性基金及附加是關(guān)注的焦點，主要有重大水利工程建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、水庫移民后期扶持資金、可再生能源電價附加等。征收“附加費”這樣的“非稅收入”作為一項政府行為，有其歷史淵源，在計劃經(jīng)濟(jì)時代是十分必要和重要的。進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)時代后，企業(yè)對國家的經(jīng)濟(jì)義務(wù)體現(xiàn)為依法納稅，稅外加費的做法是否合適顯然需要重新考量。

拋開基金及附加的設(shè)置前提不說，其征收對象和范圍是如何確定的呢?是“只要發(fā)電設(shè)備發(fā)出來的電量都要征收”，還是“具有作為商品產(chǎn)生交易行為的銷售電量才征收”?由于基金及附加設(shè)置久遠(yuǎn)，難以一一考量，本文參考《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(財綜[2011]115號)第五條的表述——“扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電(含農(nóng)業(yè)排灌用電)后的銷售電量征收”。

很顯然，這是針對發(fā)生在市場主體之間交易行為的“銷售電量”，而且還有除外原則。然而，該文件的第六條在明確具體范圍時又包括“企業(yè)自備電廠自發(fā)自用電量”，這與前條款“銷售電量”的表述并不完全一致。

《方案》之所以將企業(yè)自備電廠的自發(fā)自用電量納入，可能是因為基金及附加是從用戶側(cè)征收的，進(jìn)而認(rèn)定自發(fā)自用的電量也是用電量。但很顯然，用電量和銷售電量是有本質(zhì)區(qū)別的。自發(fā)自用電量是企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)環(huán)節(jié)的產(chǎn)物。按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，企業(yè)與市場是有邊界的，政府基金及附加的征收，是否要介入到企業(yè)的內(nèi)部環(huán)節(jié)，需要慎重研究。

例如，種麥子賣掉是銷售量，買來麥子磨成面粉賣也是銷售量，買來面粉做成包子饅頭賣也是銷售量，但自己種了麥子磨成面粉再做成包子饅頭賣，就只有最后一個環(huán)節(jié)有銷售量。再比如，家庭成員的家務(wù)勞動和社會化的家務(wù)勞動服務(wù)也是有本質(zhì)區(qū)別的，前者不統(tǒng)計到GDP，而后者卻是。

再來說交叉補(bǔ)貼，這里的交叉補(bǔ)貼主要指的是不同類型用戶之間的交叉補(bǔ)貼，其觀點是自備電廠也應(yīng)該像其他工商業(yè)用戶那樣，承擔(dān)補(bǔ)貼居民、農(nóng)村用電等普遍服務(wù)電量的交叉補(bǔ)貼。一般而言，這類交叉補(bǔ)貼是以省為單位進(jìn)行平衡。

那么，在具體處理時，是國家政策一刀切、管到底，還是可以由各省市因地制宜自主決策呢?企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任是方方面面的，政府在考量經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局時，不能追求簡單的算術(shù)平均和絕對公平。如果確實要絕對公平，那么是不是也要給自備電廠補(bǔ)發(fā)以往公用電廠和大電網(wǎng)享受的國家優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼呢?

根本是政府治理方式轉(zhuǎn)變

通過討論可以得出以下結(jié)論：

一是我國的自備電廠有其特殊的歷史成因。自備電廠是市場經(jīng)濟(jì)中企業(yè)應(yīng)有的選擇權(quán)，降成本是企業(yè)自備電廠的核心價值。

二是《方案》的目的在于規(guī)范行業(yè)發(fā)展，準(zhǔn)確界定自備電廠是重要前提。還要一分為二看問題，既要糾正違規(guī)自備電廠存在的問題，也要維護(hù)合規(guī)自備電廠的合法權(quán)益。

三是要客觀安排自備電廠的社會責(zé)任，理性看待公平，切忌帶著目的去解讀或運(yùn)用政策。

自備電廠專項治理的實質(zhì)，是新形勢下自備電廠在市場中定位的再明確，這背后的根本是政府治理方式轉(zhuǎn)變。要在市場經(jīng)濟(jì)下看自備電廠，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系和各市場主體之間的關(guān)系，重新界定其權(quán)利和義務(wù)。

電力體制改革是推動電力行業(yè)從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程，電力行業(yè)中類似自備電廠等一系列沖突，如果不上升到這個層面，是找不到解決之道的。我們應(yīng)充分理清市場、企業(yè)和政府的關(guān)系，明確各自的定位和責(zé)任;對于自備電廠規(guī)則不完善的要補(bǔ)充完善，對于政府監(jiān)管不到位的要及時加強(qiáng)。

改革開放以來，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府部門在制訂政策過程中專業(yè)水平不斷提高，也更加重視市場主體的意見和輿情。在這個過程中，既要廣泛聽取各方意見，也要保持政策制定者的獨立冷靜和客觀公正。