針對電力行業熱議的自備電廠問題，觀茶君團隊負責人展曙光律師與重慶能源局電力處楊世興處長合作，談了自己的看法。

降成本，正受到前所未有的重視。

黨的十九大報告、中央經濟工作會議、政府工作報告以及最新召開的政治局會議都傳遞出強烈的信號：要深化供給側結構性改革，清理規范涉企收費、減輕企業負擔，特別是降低企業用能成本更是重中之重，被反復強調。國家發改委立即行動，快速推出多項降低成本的具體措施，其中降低電價的措施就達8項之多。

與此同時，《燃煤自備電廠規范建設和運行專項治理方案(征求意見稿)》(以下簡稱“《方案》”)日前向社會公布，一場“史上最嚴整治風暴”似乎已經不可避免，隨即將燃煤自備電廠(以下簡稱“自備電廠”)推到了風口浪尖。

反對自備電廠者指責自備電廠的種種弊端，支持者則解釋其歷史成因及存在的價值。但無論怎么爭論，一個重要事實卻是公認的：自備電廠的電價比電網公司低，有的甚至比電網低1/3。

對于電價差距如此之大的原因，反對者認為是自備電廠違規建設、未履行社會責任和環保投入不足等;而支持者則解釋是發電輸配電成本低、建設運營成本更合理、能源資源綜合利用率更高的結果。

就當下輿論的對比而言，顯然是反對者占據了上風，自備電廠似乎面臨“原罪清算”，很難逃脫被“狙殺”的命運。

但凡事總要從兩面看，究竟自備電廠的存在有沒有合理性?新形勢下我們該如何重新看待自備電廠的市場定位?應該依據什么原則專項治理自備電廠?

降成本是自備電廠的獨特價值

企業是市場經濟基本單元。市場通過價格信號發揮優化配置資源的作用。選擇從大電網用電還是依托自備電廠自己供電，是企業在市場經濟中自主決策的結果，其核心依據是成本。降成本是自備電廠存在的核心價值所在，歸納起來主要體現在以下幾個方面：

一是就近消納，減省輸電環節成本。

自備電廠靠近電力負荷中心，電力的生產與使用之間距離很近，甚至一墻之隔，實現了就地消納，無需投入巨資建設輸電網絡，也就減省了輸電成本。

根據國家發改委核定的省級輸配電價，220千伏及以上電壓等級的過網費水平普遍在每度電1毛錢上下，高的甚至到1毛7或1毛8，再加上容量電費和線損，可減少的費用空間會進一步加大。

顯然，與需要建設大電網在更大范圍內滿足電力供需平衡不同，在具備條件的地區實現“電自身邊取”能有效降低用電成本。

二是控制建設運營成本，降低配電價格。

與電網企業相比，自備電廠及所在區域的電力建設、運營成本更低，運行效率更高，進一步降低了配電成本。據某自備電廠內部人士透露，他們的電網建設成本相當于電網公司成本的一半，而工期則縮短一半。與之相應的是，與電網公司相比，他們的配電成本幾乎可以忽略不計。

三是資源綜合利用，提高能源利用效率。

多數自備電廠是熱電聯產機組，除正常發電外，還向氧化鋁、化工、紡織、紙業等產業供熱;有的自備電廠是余熱、余壓、余氣自備電廠，這些都實現了資源綜合利用，提高了能源利用率，降低了能耗水平。

據介紹，某自備電廠60萬千瓦級機型的抽凝機組能源利用率高于50%，比單一發電機組提高10%左右，形成明顯的成本優勢，從而降低了發電側的成本。

規范發展而不是否定自備電廠

自備電廠的產生和發展遠不是降成本這么簡單，有其復雜的歷史與體制背景。上世紀80年代，改革開放帶來的發展讓各行業陷入嚴重缺電的狀態。“獨家辦電”的壟斷體制弊端日益顯露，政府出臺措施鼓勵“多家辦電”。

自備電廠的產生大都與電力短缺、供電能力不足的特定環境有關，甚至某種程度上是不合理的高電價、供電可靠性不高或者用電難推動的。我們不能拋開歷史背景來孤立地看自備電廠。

對于經常遭受指責的環保問題，也有人指出，確實有不達標的自備電廠，但這早已不能代表當下自備電廠行業的整體狀況。一些自備電廠的主力機組已是高效超超臨界機組，環保水平遠遠優于超低排放。

如果一味用老眼光先入為主地看待自備電廠，則難免做出錯誤判斷。有人提出了一個更有意思的問題：對于達到排放標準的自備電廠，政府是否應該向其補發環保電價補貼呢?

對于自備電廠行業中存在的違規建設、審批手續不完備、環保排放不達標等諸多問題，完全是可以依法依規加強規范管理的。部分自備電廠出現的這樣或那樣的問題，其核心是行業規范管理有漏洞，我們亟待解決的是監管長期缺位的問題——正是過去一直以來的監管缺位，造成了當前的突出問題。

在當前電力寬松的形勢下，自備電廠依然有其存在的必要性和合理性。在國家政策法規允許的前提下，企業選擇建設自備電廠還是選擇從大電網供電，這是企業的合法權利，也符合市場經濟的基本規律。我們要做的是規范行業，而不是否定這個行業。這也是我們對《發布》精神的理解。

尤其要注意的是，我們如何定義自備電廠?那些發展成為區域電網中發電單元的電廠還是不是自備電廠?如果我們籠統地將區域電網的電廠視為自備電廠，并以此制訂規范治理自備電廠的政策，往往會出現“抱錯孩子”“開錯藥”的悲劇，將最終影響合規自備電廠的健康發展。

當前我們推動的電力體制改革，其實質就是對電力行業現有利益格局的調整，對于過去一些模糊不清或不適應新形勢的規則和條款——包括對自備電廠以及區域電網電廠的認識——實事求是予以優化調整。

客觀對待責任、理性看待公平

從這次自備電廠專項治理方案的輿論來看，一個較為普遍的觀點是，自備電廠之所以能夠實現低成本，靠的是欠繳或少繳納政府基金及附加和系統備用費，沒有承擔交叉補貼，也就是說沒有承擔社會責任。

談自備電廠確實不能回避社會責任問題，既不能拿合規自備電廠降成本的事實“一俊遮百丑”，也不宜用違規自備電廠的個案和管中窺豹的方式看待整個行業。我們呼吁輿論“客觀對待責任，理性看待公平”。

其實，我們不妨換個角度思考一下責任與公平的問題。

首先討論一下自備電廠與大電網這兩個市場主體之間的責任和義務。如果自備電廠是孤網運行，顯然彼此沒有責任和義務關系。如果自備電廠并網運行，按照需要電網提供保障的容量向電網繳納備用費，雙方責任義務關系是清晰合理的，剩余容量并沒有占用大電網資源。

對于自備電廠是不是必須轉為公用電廠，或者必須參與電網調峰等等，需要從產權關系和市場主體平等權利的角度出發慎重討論，切忌使用行政命令。如果關系到電網安全運行等不可抗拒的原因，自備電廠不得不讓渡出這個權利，也要客觀公正考慮自備電廠相應的權益。

政府性基金及附加是關注的焦點，主要有重大水利工程建設基金、農網還貸資金、水庫移民后期扶持資金、可再生能源電價附加等。征收“附加費”這樣的“非稅收入”作為一項政府行為，有其歷史淵源，在計劃經濟時代是十分必要和重要的。進入市場經濟時代后，企業對國家的經濟義務體現為依法納稅，稅外加費的做法是否合適顯然需要重新考量。

拋開基金及附加的設置前提不說，其征收對象和范圍是如何確定的呢?是“只要發電設備發出來的電量都要征收”，還是“具有作為商品產生交易行為的銷售電量才征收”?由于基金及附加設置久遠，難以一一考量，本文參考《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》(財綜[2011]115號)第五條的表述——“扣除農業生產用電(含農業排灌用電)后的銷售電量征收”。

很顯然，這是針對發生在市場主體之間交易行為的“銷售電量”，而且還有除外原則。然而，該文件的第六條在明確具體范圍時又包括“企業自備電廠自發自用電量”，這與前條款“銷售電量”的表述并不完全一致。

《方案》之所以將企業自備電廠的自發自用電量納入，可能是因為基金及附加是從用戶側征收的，進而認定自發自用的電量也是用電量。但很顯然，用電量和銷售電量是有本質區別的。自發自用電量是企業內部生產環節的產物。按照市場經濟的規律，企業與市場是有邊界的，政府基金及附加的征收，是否要介入到企業的內部環節，需要慎重研究。

例如，種麥子賣掉是銷售量，買來麥子磨成面粉賣也是銷售量，買來面粉做成包子饅頭賣也是銷售量，但自己種了麥子磨成面粉再做成包子饅頭賣，就只有最后一個環節有銷售量。再比如，家庭成員的家務勞動和社會化的家務勞動服務也是有本質區別的，前者不統計到GDP，而后者卻是。

再來說交叉補貼，這里的交叉補貼主要指的是不同類型用戶之間的交叉補貼，其觀點是自備電廠也應該像其他工商業用戶那樣，承擔補貼居民、農村用電等普遍服務電量的交叉補貼。一般而言，這類交叉補貼是以省為單位進行平衡。

那么，在具體處理時，是國家政策一刀切、管到底，還是可以由各省市因地制宜自主決策呢?企業承擔社會責任是方方面面的，政府在考量經濟社會發展全局時，不能追求簡單的算術平均和絕對公平。如果確實要絕對公平，那么是不是也要給自備電廠補發以往公用電廠和大電網享受的國家優惠政策和補貼呢?

根本是政府治理方式轉變

通過討論可以得出以下結論：

一是我國的自備電廠有其特殊的歷史成因。自備電廠是市場經濟中企業應有的選擇權，降成本是企業自備電廠的核心價值。

二是《方案》的目的在于規范行業發展，準確界定自備電廠是重要前提。還要一分為二看問題，既要糾正違規自備電廠存在的問題，也要維護合規自備電廠的合法權益。

三是要客觀安排自備電廠的社會責任，理性看待公平，切忌帶著目的去解讀或運用政策。

自備電廠專項治理的實質，是新形勢下自備電廠在市場中定位的再明確，這背后的根本是政府治理方式轉變。要在市場經濟下看自備電廠，理順產權關系和各市場主體之間的關系，重新界定其權利和義務。

電力體制改革是推動電力行業從計劃經濟向市場經濟轉變的過程，電力行業中類似自備電廠等一系列沖突，如果不上升到這個層面，是找不到解決之道的。我們應充分理清市場、企業和政府的關系，明確各自的定位和責任;對于自備電廠規則不完善的要補充完善，對于政府監管不到位的要及時加強。

改革開放以來，按照社會主義市場經濟發展的需要，政府部門在制訂政策過程中專業水平不斷提高，也更加重視市場主體的意見和輿情。在這個過程中，既要廣泛聽取各方意見，也要保持政策制定者的獨立冷靜和客觀公正。