黨的十九大為國有資本做強做優(yōu)做大、培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)等指明了方向，展現(xiàn)了美好而廣闊的前景。

（來源：國資報告）

在貫徹落實十九大精神的開局之年，回顧總結國企改革40年的發(fā)展歷程和經(jīng)驗，認識國企改革的邏輯，理清思路，對于進一步深化國有企業(yè)改革等具有重要的現(xiàn)實意義。

國企改革的前期探索

在改革開放之前的30年里，我國通過對工商業(yè)的社會主義改造和興辦新型工廠，形成了與社會主義計劃經(jīng)濟體制相配套的國營企業(yè)體系。這時候實行的是單一全民所有制和高度集中的計劃經(jīng)濟體制，人、財、物和產(chǎn)、供、銷都由政府直接管理。

這樣做的結果，一方面無法有效地配置資源，另一方面也使勞動者喪失了必要的積極性，國有資源浪費嚴重，企業(yè)沒有活力，生產(chǎn)效率低下。當時對此通俗的說法是企業(yè)吃國家的“大鍋飯”，職工吃企業(yè)的“大鍋飯”。

擴大企業(yè)自主權。1978年12月，黨的十一屆三中全會做出實行改革開放的重大戰(zhàn)略決策。國有企業(yè)改革先是實行擴大企業(yè)自主權、利潤分成、放權讓利等經(jīng)濟責任制的措施。經(jīng)濟責任制是在國家計劃指導下，以提高經(jīng)濟效益為目的，將企業(yè)責任權力緊密聯(lián)系在一起的生產(chǎn)經(jīng)營管理制度，也就是說，承認企業(yè)擁有部分決策權，政府向企業(yè)下放權力，同時改變傳統(tǒng)企業(yè)全部利潤上交的做法，讓企業(yè)可以在利潤中保留一部分財務支配權之后，相應的就應該有明確的責任。

實行利改稅和利稅分流。1983和1984年政府分兩步進行了以利于改善稅收為中心內容的工商稅制改革，所謂利改稅，就是把國營企業(yè)過去全額上交利潤改變?yōu)榘磭乙?guī)定的稅種及稅率繳納稅金，稅后利潤完全歸企業(yè)支配的制度變革，政府通過利改稅改革，逐步把國有國營企業(yè)的分配關系通過稅收形式固定下來。經(jīng)濟責任制是最早以合同管理的形式確立政府和企業(yè)之間經(jīng)濟關系的嘗試。

廠長(經(jīng)理)負責制。1984年10月，十二屆三中全會通過了《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》。《決定》明確提出要實行廠長(經(jīng)理)負責制。1988年召開的七屆人大一次會議上，通過了《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，對廠長(經(jīng)理)負責制作了更加明確的法律規(guī)定，這部至今還影響著未經(jīng)改制的國有獨資企業(yè)的法律，相當大地強化了廠長(經(jīng)理)的權利和責任。法律規(guī)定：企業(yè)實行廠長(經(jīng)理)負責制，廠長是企業(yè)的法定代表人。企業(yè)建立以廠長為首的生產(chǎn)經(jīng)營管理系統(tǒng)，廠長在企業(yè)中處于中心地位，對企業(yè)負全面責任。這部法律也對黨委和職工的民主管理作了原則規(guī)定：中國共產(chǎn)黨在企業(yè)中的基層組織，對黨和國家的方針政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行實行保證監(jiān)督。企業(yè)通過職工代表大會和其他形式實行民主管理。企業(yè)工會代表維護職工利益，依法獨立自主地開展工作。企業(yè)工會組織職工參加民主管理和民主監(jiān)督。

承包經(jīng)營責任制。國有企業(yè)承包經(jīng)營責任制改革，是借鑒農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革的成功經(jīng)驗試行的改革措施。國有企業(yè)實行承包制改革，通過承包合同把企業(yè)的經(jīng)營責任落實到企業(yè)的法定代表人，這在邏輯上是沒問題的，也有助于落實國有企業(yè)所有權與經(jīng)營權相分離。但是，承包制當時忽視了三個問題：一、發(fā)包人是政府官員，在簽訂承包合同的時候處于信息弱勢一方，更直白的說，政府官員并沒有簽出好的承包合同的能力;二、不同于農(nóng)村的土地，企業(yè)在經(jīng)營上有更大的復雜性，經(jīng)營過程也更難以觀察，而在承包制設計的時候，并沒有考慮與經(jīng)營活動過程相關的監(jiān)督機制設計;三、企業(yè)無法解決“負盈又負虧”的問題。還有企業(yè)存在的短期行為、體制機制方面的問題，就更加難以解決。因此，承包制的缺陷還是相當大的，更不是一包就靈。

確立市場化改革方向

黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，要求建立社會主義市場經(jīng)濟體制。這其實就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。

國有企業(yè)重組與調整。從1995年開始，國務院在全國工業(yè)企業(yè)中選擇了100戶進行建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點，各省市政府也結合自己的情況，先后選擇了2500戶企業(yè)進行類似的試點，1996年國家確定了1000家重點企業(yè)，并對這些企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設和行業(yè)發(fā)展進行規(guī)劃。從此之后，在中共中央和國務院的文件中，不再泛泛強調全體國有企業(yè)的數(shù)量概念，而是強調國有大中型企業(yè)對于國民經(jīng)濟的控制力概念，強調在20世紀末要使大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)初步建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，成為“自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束”的法人實體和市場競爭主體。1999年，國務院加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設，進行改制的企業(yè)范圍進一步縮減到520家。對于數(shù)量眾多的國有中小型企業(yè)的改革主要是由地方政府推動，采取股份制改造、承包經(jīng)營、出售、出租等方式實施的。

從長期的角度看，多數(shù)企業(yè)的改革過程都是通過各種方法實現(xiàn)產(chǎn)權量化到自然人(或自然人群體)，從而使企業(yè)的管理者和職工具有充分的積極性，企業(yè)由此徹底擺脫政企不分時代的種種弊端。不少國有企業(yè)的民營化過程本質上都是通過兩步走得以實現(xiàn)的：第一步是經(jīng)營者和員工(或以持股會等集體的名義)買斷企業(yè)的資產(chǎn);第二步，通過一定的形式將股權向管理層(或主要控制人)集中。當然，在這個過程中，出現(xiàn)了不少有失公平和腐敗現(xiàn)象，比如在其資產(chǎn)的轉讓定價中，在購買交易的細節(jié)安排上，都有很多并不完全合理合法的地方。

“三改一加強”。中共十五大和十五屆一中全會明確提出：自1998年起，用三年左右時間，通過改革、改組、改造和加強管理(簡稱“三改一加強”)，使大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境，大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。1998年與國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調整相配合，國務院以紡織行業(yè)和煤炭行業(yè)作為突破口，實行“限產(chǎn)壓錠”和“關停并轉”等措施，調整行業(yè)內部結構。此后，除了債轉股改革和下崗分流與再就業(yè)工程的推進，政府還采取了其他一些措施幫助國有大中型企業(yè)脫困。

到2000年底，國有及國有控股工業(yè)實現(xiàn)利潤大幅度增長，實現(xiàn)利潤達到2300億，比1999年增長了1.3倍，比1997年增長了1.85倍。國家重點監(jiān)測的14個行業(yè)，到2000年底，輕工、紡織、機械業(yè)、冶金、石油化工、建材、煙草、有色金屬、電子、黃金、醫(yī)藥、電力等12個行業(yè)實現(xiàn)利潤都有增加或整體扭虧為盈，煤炭和軍工行業(yè)凈虧損也明顯減少。黨中央最初確定要三年脫困的6000多家國有企業(yè)中，有超過2/3達到了最初確定的目標。

但是，國有企業(yè)的虧損面仍然居高不下，甚至還在制造著新的不良資產(chǎn)，國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象也很嚴重。造成這種狀況的原因是國有資產(chǎn)所有者缺位，在于國有資產(chǎn)的出資人體系不健全。同時，政府部門管理中政資不分，條條與塊塊之間相互摯肘。這樣的國有資產(chǎn)管理體制是不適應初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度的國有企業(yè)的。

深化產(chǎn)權制度改革

國有企業(yè)改革的目標是構建現(xiàn)代企業(yè)制度，完善企業(yè)法人治理結構，逐步落實“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的基本原則。其中，產(chǎn)權制度的建設、國有企業(yè)產(chǎn)權轉讓的規(guī)范化是一個關鍵內容。

建立并完善公司治理結構。1993年12月29日，全國人大通過了《中華人民共和國公司法》(以下簡稱《公司法》)。但是，原有的國有大中型企業(yè)仍然是遵循《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的相關規(guī)定。

1999年9月，中共十五屆四中全會作出的《中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》指出，國企改革要以建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度為目標。并指出應該加強以下幾個環(huán)節(jié)的改革：繼續(xù)推動政企分開，積極探索國有資產(chǎn)管理的有效形式，對國有大中型企業(yè)實行規(guī)范的公司制改革等。

2006年，結合國有企業(yè)運行中的新情況、新問題，對《公司法》進行了較大幅度的修訂，特別規(guī)定了有關國有獨資公司的內容。從而為國有大中型骨干企業(yè)的公司制改制作了法律上的準備。現(xiàn)代公司治理邏輯的引入，把新型國有資產(chǎn)管理體制和新型企業(yè)運行機制之間的連接問題凸現(xiàn)出來。

董事會是公司治理的核心。2004年6月，國務院國資委公布《關于中央企業(yè)建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》，標志著國有企業(yè)改革向前邁出了關鍵的一步。從當時國有企業(yè)的情況來看，有以下三個方面的作用：第一，通過董事會制度建設，實現(xiàn)國資委對國有企業(yè)管理方式的轉變，在組織結構上初步具有了矩陣式管理的模式。第二，通過董事會制度，有效分離企業(yè)的決策層與執(zhí)行層，改變企業(yè)決策層和執(zhí)行層高度重合的狀況。第三，通過完善董事會治理機制，推行職業(yè)經(jīng)理人制度，解決董事會與經(jīng)理層邊界不清、職責不明的問題。

國資委的設立與定位。2002年，中共十六大報告指出，國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責、享有所有者權益、權利義務和責任相統(tǒng)一、管資產(chǎn)和管人管事相結合的國有資產(chǎn)管理體制。中共十六屆二中全會進一步明確了國資委的機構性質、職能配置、監(jiān)管范圍，以及與企業(yè)的關系等一系列國有企業(yè)改革的重大問題。2003年3月10日，十屆全國人大一次會議表決通過設立國務院直屬機構——國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，代表國家履行出資人職責。國資委作為國務院直屬正部級特設機構，納入監(jiān)管的中央企業(yè)196家。

國務院國資委成立之前，國有企業(yè)產(chǎn)權監(jiān)督管理和產(chǎn)權轉讓交易重組過程中，存在著以下問題：一、產(chǎn)權交易立法和相關規(guī)章制度相對滯后，監(jiān)督管理薄弱。二、國有企業(yè)產(chǎn)權交易轉讓和重組行為不規(guī)范。三、國有企業(yè)產(chǎn)權交易重組機制尚未形成，全國的國有資產(chǎn)產(chǎn)權交易、重組和轉讓機制未能形成，阻礙了國有企業(yè)通過產(chǎn)權交易優(yōu)化資源配置和企業(yè)競爭力的提高。

國務院國資委成立后，在清產(chǎn)核資的基礎上，提出了《關于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》，就批準制度、清產(chǎn)核資、財務審計、資產(chǎn)評估、交易管理、管理層收購等涉及國有企業(yè)產(chǎn)權監(jiān)督管理的環(huán)節(jié)，提出了明確的指引和政策要求。國資委通過國有企業(yè)改制和國有產(chǎn)權轉讓的規(guī)范性工作，健全了相關制度和政策，承擔起監(jiān)督檢查和整合國有企業(yè)改制以及國有產(chǎn)權轉讓的監(jiān)督管理和審批職能，使國有企業(yè)改制和國有產(chǎn)權轉讓、重組和交易更加規(guī)范、信息更加透明、交易更加公平。這一工作有效地推動了國有產(chǎn)權有序流動，防止了國有資產(chǎn)的流失。

強化戰(zhàn)略管理。2004年，國資委發(fā)布了《中央企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃管理辦法(試行)》。以此為基礎，國資委以國有企業(yè)出資人的職能角色，展開了對國有企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的指導工作，其目標是：加強對中央企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的指導，引導企業(yè)突出主業(yè)，提高自主創(chuàng)新能力，增強核心競爭力，正確引導企業(yè)投資方向，有效規(guī)避投資風險，加快結構調整和聯(lián)合重組。培育具有國際競爭力的大公司、大集團，進一步增強國有企業(yè)活力、控制力和影響力。

黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，從六個方面提出了完善社會主義市場經(jīng)濟體制的任務，強調完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，推行公有制的多種有效實現(xiàn)形式，大力發(fā)展和引導非公有制經(jīng)濟。這充分說明，國有企業(yè)改革單一推進是不行的，需要配套改革、分類治理、共同推進，才能達到預期的效果與目的。

國有資本授權經(jīng)營機制

2015年7月，習近平總書記在吉林省視察時談到國有企業(yè)改革“三個有利于”的標準，即“有利于國有企業(yè)資產(chǎn)的保值增值，有利于提高國有經(jīng)濟競爭力，有利于放大國有資本功能”。這是國企改革頂層設計的重要指導方針，是國有企業(yè)改革之魂，也是激活和壯大實體經(jīng)濟之魂。

黨的十五大報告首次提出混合所有制概念，16年后，十八屆三中全會再次提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。與此同時，國企改革已經(jīng)進入深水區(qū)，進入了攻堅階段。混改要促進構建國民共進、協(xié)調發(fā)展的經(jīng)濟格局，要與完善國資管理體制協(xié)同聯(lián)動，與產(chǎn)權保護、釋放人的積極性同步推進，企業(yè)混改后要及時轉變和完善經(jīng)營機制，以更完整地發(fā)揮混改的積極作用。混改已經(jīng)具備了戰(zhàn)略性展開的基礎，下一步需要優(yōu)化股權結構，完善混改機制設計，改進改革落實方式，實現(xiàn)激勵兼容，同時推進相關配套政策及時跟進。

2017年，黨的十九大召開之前，國務院連續(xù)下發(fā)了三個文件：一是《關于進一步完善國有企業(yè)法人治理結構的指導意見》，要求改進國有企業(yè)法人治理結構，完善國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度;二是《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》，強化了三項管資本職能，精簡43項監(jiān)管事項，其中授權8項。三是《中央企業(yè)公司制改制工作實施方案》，標志著國務院國資委監(jiān)管的央企全面進入公司制時代。

2017年10月，黨的十九大報告提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權經(jīng)營體制。隨后，中央經(jīng)濟工作會議把改革國有資本授權經(jīng)營體制擺在了重要位置。授權經(jīng)營體制為主的國資改革，成為新一輪改革的“牛鼻子”。

國企改革的趨勢與愿景

全民所有制企業(yè)是計劃經(jīng)濟下的企業(yè)形態(tài)，企業(yè)受到政府的直接管理，行政型治理是其典型的治理模式。該模式的三大內涵是資源配置行政化、經(jīng)營目標行政化和高管任免行政化。行政型治理方式下，公司治理行為的行政化問題嚴重，突出表現(xiàn)為“內部治理外部化，外部治理內部化”，即本來應該由內部治理履行的決策職能，如薪酬制定、股權激勵等卻由外部治理主體決定，而外部治理的很多職能如企業(yè)辦社會的職能卻由內部治理承擔。

國有企業(yè)改革的重要任務之一是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，而作為現(xiàn)代企業(yè)制度的公司則需要市場經(jīng)濟下的經(jīng)濟型治理與之匹配，需要市場化配置資源，經(jīng)濟化經(jīng)營目標，在厘清政府與市場邊界的前提下完善公司的內外部治理機制，實現(xiàn)由政府計劃管控下的行政型治理向以市場機制為主的經(jīng)濟型治理轉型。這是國有企業(yè)改革的大趨勢。

從中國治理改革的時間序列看，公司治理改革是先行者，中國改革的路徑是依次建立現(xiàn)代企業(yè)制度、現(xiàn)代政府制度、現(xiàn)代社會制度、現(xiàn)代國家制度，相應的則是先治理公司，再政府治理、社會治理和國家治理;從改革的結構看，公司治理、政府治理、社會組織治理作為國家治理體系的重要內容，是相互影響和相互依存的。因此，為保證深化公司治理改革進而完善國家治理體系，導入分類治理并配套治理改革顯得極為重要。

2018年2月，十九屆三中全會作出了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》。這次改革涉及范圍之廣，內容之深，都是前所未有的，這表明以習近平總書記為核心的黨中央，下決心把各級黨委、政府、司法、社團、企事業(yè)單位的機構改革同步推進，將為國有企業(yè)改革厘清思路、清障排難提供強有力的支撐。

在此基礎上，國有企業(yè)的改革將全面深化，促進國有資本做強做優(yōu)做大，帶動整個國民經(jīng)濟的繁榮，為建設中國特色社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復興等貢獻新的力量。