一、建立政府績效審計評價標準的難點

　　（一）評價標準的非絕對性。在對審計事項進行判別時，傳統的財務收支審計所使用的評價標準往往具有惟一性。財務收支合規性審計結論通常“非對即錯”。而績效審計是以合規性審計為基礎，重點對審計事項實現的績效程度做出評價。績效審計的主要目的是對被審計事項經濟性、效率性和效果性的評價，并提出改善管理、增強績效的建議。由于經濟性、效率性和效果性的涵蓋范圍和內容的復雜和廣泛等特點，績效審計不能簡單用一個標準來全面評價一個績效審計事項，往往需要將定性和定量結合起來評價。定性標準一般包括國家的法律法規、黨和政府的各項方針、政策、主管部門有關規定等。定量標準的計算往往表現為各種指標，主要是物化勞動和活勞動消耗的絕對量指標以及反映工作效率、效果的相對量指標。

　　（二）評價標準的非單一性。傳統的財務收支審計，評價一個審計事項的標準常常是以違紀違規金額的多少來衡量。而績效審計評價標準除貨幣計量的財務數據外，還需要大量的非貨幣計量指標。績效審計評價標準的非單一性，主要原因是政府績效目標的多樣性。除關注政府經濟責任的履行情況外，還必須綜合考慮政府履行社會責任的情況。政府績效審計標準的確立還應包含對政府社會責任的評價，包括合理利用自然環境資源，保護和改善自然環境，維護生態平衡，維護社會的安定團結，充分就業，醫療住房，退休金等的保障程度等等。因此，績效狀況僅靠財務數據無法全面涵蓋，除評價公共資金經濟效益外，還包括許多其他方面內容。

　　（三）評價標準時間的過程性。績效審計項目往往涉及大額投資。這些項目不僅投資金額大，而且建設期很長，要分幾個階段才能完成。要對項目進行績效評價，就涉及到如何看待長遠績效和當期績效標準的問題。長遠績效是指在較長時間里可能持續實現的績效，當期績效是指在當前實現的績效。兩者是對立統一的關系。在績效管理的實務中，當前利益與長遠利益常常會出現矛盾。如，某項目完成的周期較長，當期可能收益不好，但項目可能在今后取得很好的效益。同理，一些項目當期可能收益很好，但并不能說明今后效益一定很好。許多管理者常常為追求一時的績效而忽視甚至犧牲長遠利益。因此，在評價時，既要重視反映短期績效，又要重視反映長期績效；既要注重經濟發展，還要關注社會的可持續性發展。如何將長遠的發展戰略與短期績效指標有機結合成為績效評價標準確立的難點。

　　二、建立我國政府績效審計評價標準的原則

　　（一）相關性。指審計評價標準應與被審計對象的核心效用緊密相關。審計評價標準要能對具體審計目標的實現程度進行評價，并且保證績效審計提供的信息有助于做出正確決策。隨著審計的深入，審計目標會層層細化。審計人員應針對各具體目標選擇相應的評價標準，必須為每一項審計項目量體裁衣，根據審計項目的具體特點和審計目標，形成績效審計評價標準。

　　（二）可操作性。指審計評價標準必須簡明、具體、易懂，便于審計人員進行分析，易于判斷被審計對象績效的好壞，也有利于信息使用者的理解。審計評價標準應充分考慮客觀條件的影響，從被審計單位或項目的實際情況出發，反映現實的方法、管理能力、組織結構、發展潛力，對可控制因素進行評價。

　　（三）科學性。指審計評價標準不受任何單位和個人的主觀意志左右，在相同的環境下，不同的評價人可使用該審計評價標準得出相同的結論。審計評價標準應當涵蓋特定條件下績效的所有重要事項和方面。即注意眼前利益和長遠利益相結合，國家利益、集體利益和個人利益相結合，經濟效益和社會效益相結合，預算和實際業績相結合，能全面、辯證地考慮分析問題。此外，績效審計評價標準還必須保持一定的靈活性，能夠對績效環境的變化做出及時的調整。

　　三、我國政府績效審計評價標準的構建

　　從審計評價的角度，政府績效的評價標準應該劃分為政府總體績效、政府公共部門績效和項目績效評價標準三個層次。

　　（一）總體績效評價標準的設計。一是公共資源耗費審計評價指標。公共資源耗費類指標主要考察政府行為成本，包括政府人力、物力和財力的占用。具體指標有基本建設支出、行政經費支出和社會綜合發展支出等指標。二是政府管理績效審計評價指標。包括政府為社會經濟活動提供的服務數量和質量、政府管理目標的實現情況、政策制定水平與實施效果、政府管理效益、政府管理社會效果等。三是政府行政潛能審計指標。它包括定性和定量兩方面指標。定性指標主要包括：政府戰略規劃能力、政府應付突發事件能力、領導者基本素質、政府服務環境與條件、機關工作作風等。定量指標主要包括：行政人員大專以上學歷所占比重、機關服務單位信息化程度、公務員處理事務速度、政府行政透明度、年行政復議次數、公眾支持率以及服務滿意度、廉政建設程度等。

　　（二）政府公共部門績效審計評價標準的設計。一是總體評價類指標。包括國家的法律法規、方針政策、被審計單位制定的工作目標、工作計劃、社會評議結果、內部控制評價、部門職能的政策符合度、部門職能服務成本收益比較等。二是人力資源類指標。包括機構設置、個人崗位分析、職責說明、人力資源結構、人均完成工作量、個人績效考核制度、工作人員學歷、年齡結構狀況等。通過對這類指標的分析，判斷被審計單位機構設置是否科學，定崗定編是否符合有關規定，人員配備是否科學、合理，最終實現評價人力資源的績效。三是資源投入類指標。包括部門財政支出、人均財政負擔、部門財政支出與同級財政支出比、工資費用占總支出比例、工資水平與社會平均工資水平比等指標。四是資源管理類指標。主要考核評價政府行政效率和政府機關效能。即制度是否完善、是否依法行政、是否政務公開、是否辦事高效、是否優質服務等。它們屬于定性指標的范疇。定性指標的資料一般只能通過問卷調查取得，將問卷調查的資料經過量化處理作為評價的組成部分。五是機關管理指標。包括決策水平、決策程序的科學化和民主化、決策實施過程中能否根據已變化了的主客觀情況適時修訂決策；機關是否以人為本，注意提高工作人員的凝聚力和向心力，是否有健康的行政文化，是否建立適當的激勵和約束機制；機關內部各部門內部協調狀況，控制能力的強弱等。六是產出類指標。由于政府部門的產出多為無形產品，其效果難以量化評價；部門承擔職能的不同使建立通用的效果評價指標顯得十分困難。因此，可在結合部門職能的基礎上盡量形成可量化的指標，同時輔之以定性指標和社會滿意度、責任目標實現情況等加以評價。

　　（三）項目績效審計評價標準的設計。

　　1、一般類指標。利用這一類指標可完成對不同項目的對比評價。主要包括：項目所能提供的經濟和社會效益是否為社會所需要，或能提供一定的導向作用，有沒有更優先層次的項目考慮；主要評價項目決策的合理性和可行性，項目從立項到最終完成是否做到有效運用資源，項目的成本效益比如何，項目的最終效益質量如何，包括評價項目的經濟效益和社會效益。

　　2、項目評價個體指標。對項目的前期建設主要評價項目立項的可行性、立項程序的合法性、建設項目的機會成本的評價。項目的效果性評價應從經濟效益和社會效益兩個方面來評價。經濟效益的特點是一般均可直接運用價值量指標、實物量指標或勞動量指標反映其效益的經濟性、效率性和效果性，其表現是經濟總量的增加。經濟效益評價主要包括投資利潤率、投資回收期、凈現金流量等指標；社會效益評價主要是評價項目對生態環境、行業和地區經濟發展、公共政策和社會穩定等方面的作用和影響。社會效益指標主要包括：公共設施增長率、社會滿意度、群眾上訪率等指標。同時，項目的效果性評價還應當包括項目自身建設的效果性評價。

　　3、特殊指標。政府投融資建設的純公益性項目評價指標。如，城市道路改擴建、城市公園興建等項目，這些政府投資的項目不以獲取一定的經濟利益為目的，而是從社會總體利益出發衡量項目所帶來的社會效益。對這些公益性項目進行評價時可以有選擇的采用前述的有關評價指標，主要從處理社會問題和承擔社會責任兩方面來評價項目的社會效益。

　　政府績效審計評價標準本身是個系統工程，這里僅是對政府績效審計評價標準的初步探討，具體評價指標體系的建立仍需完善。由于政府績效審計客體涉及面很廣，既有政府部門財政預算支出，又有重點項目、專項工程支出，還有各類基金支出、國有企業投資支出等，所以，績效審計指標的確立必須分類別，按審計客體的不同分別設立指標體系。