新一輪電力體制改革邏輯

2015-12-07 13:34:14 財新網　點擊量：評論 (0)

　　2015年3月，《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9號，以下簡稱9號文)發布。11月底，《關于推進輸配電價改革的實施意見》等6大電力體制改革配套文件千呼萬喚始出來。　　從

　　2015年3月，《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9號，以下簡稱9號文)發布。11月底，《關于推進輸配電價改革的實施意見》等6大電力體制改革配套文件千呼萬喚始出來。

　　從5號文(2002年電力體制改革中提方案)到9號文及相關配套文件，電力體制改革方向確實出現較大轉變，放棄以輸配分離為代表的結構分拆路線帶來了更多的改革選項。輸配電價改革開始打破電網企業原有的營利模式;電力市場建設開始關注市場模式的選擇和市場體系的構建;交易機構則探索市場化交易的組織形式;計劃電量制度開始破冰;售電側改革開始深入;自備電廠開始享有“國民待遇”。凡此種種均意味著新一輪電力體制開始走出與原來指導思路不同的步伐。　

計劃+市場的雙軌制

　　盡管9號文及配套文件分門別類，內容龐大，但卻未就中國電力市場的目標模式給出明確描述。拋開大而化之的概念，從9號文及相關配套文件本身來看，改革的直接結果將是形成除計劃電量外，其他電量由競爭性市場決定的混合市場體制，這也正是目前各試點省份所做的工作。

　　之所以會在客觀上形成這種結果根源于中國對電力在國民經濟生活中的定位(基礎性、戰略性、關系國計民生;以及電力要先行的發展戰略)以及長期存在的交叉補貼問題，這些原因使得決策者認為大范圍激進的系統改革不具有可行性，或風險較大，從而必須在改革進程中保持相應的敏感利益群體及保證國民經濟不會受到改革的猛烈沖擊。

　　這就構成了中國特色電力市場改革的一種特定約束。在這一約束下，中國電力市場改革不得不在盡量保持原有格局的條件，擠出部分電量來構建所謂競爭市場，即在計劃電量之外再進行市場交易，從而形成一個“計劃+市場的雙軌制”的混合機制。

　　這種雙軌制在當前中國經濟仍面臨較大下行壓力，電力需求疲軟，而各類裝機容量卻仍保持快速增長的條件下，客觀上對電力市場的平穩運行有促進作用。因為當前環境下若引入足夠競爭，將會引發市場均衡價格迅速接近長期邊際成本，投資者必然會“丟錢(MissingMoney)”——這正是國外成熟電力市場引入競爭性容量市場的依據。在有效的電量市場和容量市場仍難以預期的情況下，這種雙軌制恰恰能夠保持在原來計劃體制下的收益模式和投資激勵。

　　然而，另一方面，雙軌制本身已經構成了競爭性電力市場的障礙。無論是在供給側還是需求側，雙軌制給市場主體提供了套利機會，從而扭曲市場效率，這對以促進市場化為導向的改革而言，隱患多于利好;同時，對于確定計劃與市場邊界的政府部門而言，其所具有的自由裁量權既未在意見中予以規范，又無法避免使“市場準入”在實際運行中成為一種“調控手段”的命運，甚至無法避免產生新尋租空間的可能。

　　實際上，9號文及配套文件的改革主張建立在一個極不穩健的強假設之上，從計劃電量中擠出的電量終會形成競爭性市場的雛形。這種理念，同輸配分離一樣，很大程度上來自于對國外經驗的誤解，國外的市場化改革是一種從壟斷向競爭的轉變，市場機制已經成為其基本的制度前提，因而這種轉變可以通過逐步放開，即引入邊際競爭者(Fringe)來實現。但是中國面臨的是從計劃向市場的轉變，其中伴隨著壟斷向競爭的轉變，看似類同的改革內容背后即是性質的巨大差異。很遺憾，9號文及配套文件仍未能擺脫對“國外經驗”誤解的困擾。

　　無論什么原因促成了9號文及配套文件的理念，這一理念仍不是真正的市場化，而是秉持“計劃為主、市場為輔”。即便這可以理解是由起步階段所決定，但如何改變這種狀況，并過渡到真正市場化，目前的改革方案僅僅確定了邊走邊看的打算，并無清晰概念，只能寄希望于可能出現突破的試點。

　　然而即便在起步階段，一些雙軌制問題的端倪已經在試點顯現。比如，電力需求連計劃電量都用不完時，市場競爭則形同虛設，此時只能靠政府拍腦袋提振市場;有的地區經過計算后發現，可市場競爭的電量比例非常小，競爭的意義也無從談起;此外，9號文及相關配套文件對計劃與市場劃分的原則性規定也增加了政府相關部門的自由裁量空間，政府定位及內部職能調整仍是難題。實際上，9號文及配套文件本身未對改革前景傳遞出足夠的信心。

改革會帶來什么樣的市場化?

　　隨著新一輪電改政策的輔開，可能的市場競爭會是什么樣子呢?我們不妨分幾個方面來解釋。

　　第一，市場化交易來自哪里?9號文及配套文件提出逐步放開發用電計劃，逐步為市場化交易提供空間。這一看似明確的普適性劃分規則，實際上存在著極大的不確定性。因為這種二分法不僅涉及供求兩側的市場主體，而且涉及到市場主體的相關容量和電量劃分，這給市場設計帶來的眾多復雜問題將貫穿此輪電力體制改革的全程。

　　與此相關的是，市場化交易到底能夠占到多大的份額?很遺憾的是，從全國范圍看，可預見的將來內市場化交易并不會占到很大份額，甚至很難占到很大份額。首先，發電側參與競爭的動力并不如想象中大;其次，地方政府的干預動機十分強烈;再次，各配套文件落實的協調同樣存在問題。

　　第二，市場化交易如何實現?新出臺的配套文件提出要以長期交易為主、現貨交易為補充，并組建相對獨立的電力交易機構等內容，但遺憾的是，這些規定更似教科書式的羅列，缺乏核心主線。當然，明確提出現貨市場是一個值得肯定的進步，因為組織長期交易并非難事，組織有效的長期交易才是市場化改革的落腳點，有效配置的信號只能來自于現貨市場。

　　然而雙軌制的缺陷，及中國電力市場發電側的市場結構，從根本上決定了這一現貨市場很難形成并有效運行。而更現實一點的問題則在于一些試點范圍內的許多想參與市場交易的主體資格未得到承認，比如，像同時擁有發電和輸電資產的地方電力企業能否參與電力市場交易，以及如何監管等，相關意見卻并未給出說明。再比如，關于相對獨立的引入，既反映出對現有電網多維功能(資產運營、調度和交易)及市場交易組織模式之間關系理解不清，也反映對政府責任的認定不清。實際上，交易機構是否獨立不應成為市場交易是否獨立于其他業務的制度前提，這既非充分條件也非必要條件。反而這一規定的引入既與推進現貨市場相抵觸，又給利益相關方扯皮提供了素材。市場化交易的組織似乎并沒在點上。

　　最三，售電側放開能夠推動市場化交易?所謂售電側放開會帶來什么結果?目前來看，最積極的莫過于發電企業，而這類企業之所以愿意進入，并非因其有競爭的動力，而在于其能夠實現發售一體化，從而既可以提高發電效率，又能固化市場份額。但是，發售的一體化在帶來局部的、個別市場主體的收益時，卻未必能夠提升系統的資源配置效率和社會福利。實際上，目前普遍所理解的售電側放開更像是一種簡單的利益再調整。原來由電網企業壟斷的終端用戶放開一些，大家誰有能力誰上，看似公平，卻不過是轉換了原有收益-成本的負擔格局的轉換，這種得益格局的再調整從整個電力市場的效率和社會福利角度而言，恐怕難說是積極的改進。　

從問題中探尋正確改革方向

　　9號文相對于5號文的整體特點是，迅速地從一個極端(結構分拆)轉向另一個極端(機制設計)，卻忽略了任何競爭性市場的機制設計都需要必要的結構重組支撐。在輸配分離退出改革選項后，如何放開市場化交易才是改革的重點，同時，對任何競爭性電力市場設計而言，圍繞電網環節的功能設置或組織才是改革的核心。然而9號文卻選擇了一條最大程度保持原有組織結構的條件下，對電網進行體外手術的路徑。

　　這種改革理念曲解了售電放開的真實含義，用零售端的選擇權來替換放開市場交易的概念;用零售端的大用戶參與交易來替換批發市場的構建;用構建相對獨立的交易機構來替換市場交易功能的真正獨立;用供求雙方直接交易來誤解競爭性電力市場(直接交易未必市場，集中交易未必是計劃)——終于導致了計劃+市場的雙軌制和難以成功的市場化交易——這恰恰是未充分尊重競爭性市場意義的表現，也是以利益調整為導向改革理念的反映。誠然，任何改革都會帶來利益的再調整，但以利益調整為出發點的改革卻不一定是好的改革，至少在電力產業中如此。

　　當然，指出問題并不代表否定意義。必須承認，盡管9號文及配套文件的指導理念出現一定偏差，但仍具有明顯的積極作用。它們向社會傳遞了一個信號，在現有方案確定的改革范圍內，許多地區都可以結合自身實際推動差異化的改革。在這種情況下，即便較大范圍的電力市場化成果仍很難預期，但亮點或許會出現在部分試點進程中。當然，要實現這一收益并保持地方的改革首創精神，目前還缺乏兩個重要保障，一方面，在中央層面必須明確當9號文及配套文件與地方方案出現沖突時，如何協調;另一方面，當試點出現問題時，如何確定合理的糾錯機制。

　　可以預見，下一步改革進程會出現各種各樣的矛盾和問題：計劃與市場之間、政府與企業之間、地方政府與中央政府之間、地方政府之間、地方政府與央企之間、同級政府部門之間，歷史規定與現行政策之間，不一而足。對這些問題的深入研究和系統總結或是我們理解正確的改革之路的必經階段。