電改沖擊波｜發改委：科學描繪電力體制改革藍圖

2015-12-09 13:50:35 大云網　點擊量：評論 (0)

透視電改系列配套文件中的改革思維電力規劃設計總院謝秋野、凡鵬飛2015年3月，中共中央、國務院出臺了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號，以下簡稱9號文），對我國新一輪電力體制改革

透視電改系列配套文件中的改革思維

電力規劃設計總院謝秋野、凡鵬飛

2015年3月，中共中央、國務院出臺了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號，以下簡稱“9號文”），對我國新一輪電力體制改革做出了總體部署。日前，國家發展改革委印發了《關于推進輸配電價改革的實施意見》等六個電力體制改革核心配套文件（以下簡稱“配套文件”），標志著電力體制改革進入加快推進的實施階段。這些核心配套文件，既與9號文確立的改革精神一脈相承，又分別從不同側面描繪了深化電力體制改革的施工藍圖。

檢驗電改藍圖是否可行的唯一標準是實踐；衡量電改藍圖是否科學的重要坐標是貫穿其中的改革思維和方法。黨的十八大以來，習近平總書記在縱論改革大勢、擘劃改革藍圖時，反復強調改革方法的重要性，分別闡述了在改革實踐中的戰略思維、辯證思維、法治思維、系統思維、底線思維和創新思維，形成了改革的方法論體系。

這六種改革思維，為我們衡量電改藍圖的科學性提供了坐標系和水平儀。本文從認識論和方法論視角，通過透視上述改革思維在電改系列核心配套文件中的具體運用，對配套文件進行解讀。

一、運用辯證思維，牽住電改的“牛鼻子”

堅持辯證思維，就是要堅持“兩點論”和“重點論”的有機統一，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，分清大小難易，明確輕重緩急，摸清內在規律，找準突破口，牽住“牛鼻子”。

9號文明確了電力體制改革的基本思路和方向，設計了“三放開、一獨立、三加強”的改革路徑，確立了28項重點任務，對全面深化電力體制改革做出了總體部署。落實上述重點任務，必須注重輕重緩急，避免平均用力。

一些改革任務的實施，專業性強，操作性要求高，涉及主體眾多，各地實際情況差異大，具有牽一發而動全身的特點，是主要矛盾和矛盾的主要方面，自然也是重中之重的改革任務。

理順電價形成機制、推進電力市場建設、建立相對獨立的電力交易機構、有序放開發用電計劃、推進售電側改革、加強和規范燃煤自備電廠監督管理，正屬于重中之重的改革任務。

配套文件從這六個方面精準發力，抓住重中之重，扭住激活全局關鍵樞紐，為9號文作出的總體部署精確落地構筑了關鍵性的支撐點。

二、運用戰略思維，謀劃電改的全局和長遠

戰略是全局制勝和長遠制勝的必然性， “不謀全局者，不足謀一域；不謀萬世者，不足謀一時”。戰略思維就是要胸懷全局，把握大勢，著眼大事。核心配套文件著眼于關乎電力體制改革全局和長遠的“大事”，深入貫徹落實9號文，進一步對電改作出了具體深層次的部署。

配套文件中明確的關乎電力體制改革全局的“大事”主要包括兩個方面：

一是重大的體制變化，包括電價確定機制、電網營利模式、電力交易方式、電力交易機構的組織形式等方面；

二是重要的電改內容，主要包括放開發用電計劃、放開售電側市場、優先保障清潔能源發電、優先保障居民用電等方面。

配套文件立足當前，著眼長遠，注重對較長時間跨度內的“大事”作出系統性安排。

比如

《關于推進輸配電價改革的實施意見》明確提出，要突出重點，著眼長遠，在研究制定具體試點方案時，要為未來解決問題留有適當的余地。

《關于推進電力市場建設的實施意見》對未來電力市場體系的推廣融合做出了安排，提出研究制定促進全國范圍內市場融合實施方案并推動實施，實現不同市場互聯互通，在全國范圍內形成競爭充分、開放有序、健康發展的市場體系；探索在全國建立統一的電力期貨、衍生品市場。

此外，配套文件貫穿著先開展試點，再總結完善、逐步過渡，最后全面推開的改革實施邏輯。先行試點有利于防范風險、積累經驗，逐步過渡、總結完善可以降低難度、把握節奏，從而確保全面推開的順利進行，這正是立足當前，謀劃長遠，由點及面，點面結合的戰略思維的具體運用體現。

三、運用系統思維，注重統籌推進和分類指導

系統思維的特點是立足整體謀劃，著眼關聯耦合，強調統籌推進，注重分類指導。電改核心配套文件中系統思維的運用集中體現在對改革任務的統籌協調和對改革難點的分類指導兩個方面。

一是注重改革任務間的統籌協調。

比如

按照《關于電力市場建設的實施意見》，將選擇具備條件的地區開展電力市場建設試點，用2—3年的時間建成包括中長期和現貨交易的電力批發市場，并在此基礎上，視情況豐富交易品種、擴大市場試點范圍。

而對于非試點地區，則按照《關于有序放開發用電計劃的實施意見》開展市場化交易。試點地區可根據本地實際情況，另行制定有序放開發用電計劃的路徑；零售市場則按照《關于推進售電側改革的實施意見》開展市場化交易。

二是注重對改革難點分類指導。

比如

《關于電力交易機構組建和規范運行的實施意見》提出，“交易機構可以采取電網企業相對控股的公司制、電網企業子公司制、會員制等組織形式。其中，電網企業相對控股的公司制交易機構，由電網企業相對控股，第三方機構及發電企業、售電企業、電力用戶等市場主體參股。會員制交易機構由市場主體按照相關規則組建”。

《關于推進輸配電價改革的實施意見》明確提出，分類推進交叉補貼改革，結合電價改革進程，配套改革不同種類電價之間的交叉補貼，逐步減少工商業內部交叉補貼，妥善處理居民、農業用戶的交叉補貼。

四、運用底線思維，劃定電改邊界

底線思維，是“有守”和“有為”的有機統一，也是改革“蹄疾而步穩”的重要前提。善于運用底線思維的方法，凡事從壞處準備，努力爭取最好的結果，才能做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權。

電力安全是國家能源安全的重要組成部分，電力產品是關系千家萬戶的生活必需品，這就決定了電力體制改革進程中存在兩條天然的基本底線，一是安全，二是民生。改革方案的規劃、設計和實施，必須善于運用底線思維，高度重視電力系統的運行安全和廣大人民的根本利益，筑牢防波堤，堅決將改革風險阻擊在民生和安全領域之外。

底線思維的運用，集中體現在《關于有序放開發用電計劃的實施意見》對民生的保障。該意見明確提出，堅持保障民生，政府保留必要的公益性、調節性發電計劃，以確保居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電。

在有序放開發用電計劃的過程中，充分考慮企業和社會的承受能力，保障基本公共服務的供給。常態化、精細化開展有序用電工作，有效保障供需緊張情況下居民等重點用電需求不受影響。

五、運用法治思維，規范電改秩序

在改革中運用法治思維的根本出發點和落腳點，是讓改革相關主體圍繞規則和制度推進改革。規則是法治與否的分水嶺，制度是改革秩序的定盤星。在核心配套文件中，始終貫穿著厚重的法治思維。

《關于推進輸配電價改革的實施意見》明確提出，電價改革要制度先行，需要制定和完善輸配電成本監審、價格管理辦法，建立健全對電網企業的激勵和約束機制，制度和辦法要明確、具體、可操作。

《關于推進電力市場建設的實施意見》提出，信用體系建設主要從三方面著手：一是建立完善市場主體評級制度；二是建立完善市場主體年度信息披露制度，推動市場主體信息披露的規范化、制度化和程序化；三是建立健全守信激勵和失信懲戒機制。

《關于電力交易機構組建和規范運行的實施意見》提出了“相對獨立，依規運行”的基本原則，強調按政府批準的章程和規則組建交易機構，市場管理委員會由市場主體按類別選派代表組成，負責研究討論交易機構章程以及交易和運營規則；為形成規范運行的交易平臺，需要編制市場準入、市場注冊、市場交易、市場合同、交易結算、信息披露等規則。

《關于推進售電側改革的指導意見》明確，售電公司準入的首要條件是按照《公司法》，進行工商注冊；市場主體違反國家有關法律法規、嚴重違反交易規則的，須強制退出市場，列入黑名單，不得再進入市場。

六、運用創新思維，激發改革活力

改革既要“破”，更要“立”，創新是改革的題中應有之義。電力體制改革中的根本性創新是制度、機制和方法的創新，通過創新，能夠有效激發改革活力。創新思維的運用在系列配套文件中多有體現。

在《關于推進輸配電價改革的實施意見》

強調試點方案不搞一刀切，鼓勵試點地區在遵循9號文基本原則的基礎上，根據本地實際情況和市場需求，積極探索，勇于創新，提出針對性強的試點方案。

在《關于推進電力市場建設的實施意見》

為充分包容各方意見，將區域的概念擴大，將傳統六大區域電網中的幾個總體視為“全國較大范圍的區域”，并明確在全國較大范圍內資源優化配置的功能主要通過北京電力交易中心和廣州電力交易中心實現，突破了“國家—區域”、“國家—省”兩種電力市場架構模式的思維定式。此外，還進一步明確了輔助服務交易新機制，并將形成可再生能源參與市場競爭的新機制作為市場建設的主要任務之一，對電力市場新機制進行探索。

在《關于電力交易機構組建和規范運行的實施意見》

提出相對獨立的交易機構可以采取電網企業相對控股的公司制和會員制，是對電力交易機構組織形式的新突破。建立市場管理委員會，賦予國家能源局及其派出機構和政府有關部門否決權，是對現有電力交易機構治理結構上的新突破。

在《關于推進售電側改革的指導意見》

明確將鼓勵改革創新作為一項必須堅持的基本原則，提出要整合互聯網、分布式發電、智能電網等新興技術，研究優化煤電、天然氣、可再生能源等電源組合向用戶供電，促進電力生產者和消費者互動。這預示著售電側改革或將成為引發電力技術創新、商業創新和管理創新的重要支點。

通過以上解讀可以看出，綜合運用辯證思維、戰略思維、系統思維、底線思維、法治思維和創新思維，為配套文件科學可行奠定了方法論和認識論的基礎。可以說，配套文件猶如科學描繪的電力體制改革施工藍圖，而將藍圖變為現實，則是當前推進電力體制改革的第一要務。