導(dǎo)讀：碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是一個(gè)政府?dāng)M制的市場(chǎng)，依賴(lài)于法律法規(guī)的合理設(shè)計(jì)，建立全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)需要立法先行。對(duì)此，全國(guó)工商聯(lián)新能源商會(huì)低碳減排專(zhuān)委會(huì)積極組織撰寫(xiě)建議內(nèi)容，其核心觀點(diǎn)已形成專(zhuān)門(mén)提案，并通過(guò)全國(guó)工商聯(lián)報(bào)送全國(guó)“兩會(huì)”。

以下為提案全文：

關(guān)于《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》立法的建議

建立全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是我國(guó)生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，也是落實(shí)十九大報(bào)告中提出的“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”的具體措施。建立全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是充分利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)控制溫室氣體排放的一項(xiàng)重大創(chuàng)新舉措，也是我國(guó)完成單位GDP二氧化碳排放強(qiáng)度目標(biāo)、落實(shí)《巴黎協(xié)定》下減排承諾的有效措施之一。

全國(guó)統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的構(gòu)建和運(yùn)行需要立法先行，確立排放交易標(biāo)的的法律性質(zhì)，明確交易主體的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，落實(shí)監(jiān)管者的監(jiān)管權(quán)限。碳排放權(quán)交易立法有著現(xiàn)實(shí)的必要性、緊迫性和可行性。我國(guó)需盡快出臺(tái)碳排放權(quán)交易的相關(guān)行政法規(guī)，為構(gòu)建碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的提供法理、制度和規(guī)則依據(jù)，為碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的有效運(yùn)行保駕護(hù)航。

一、碳排放權(quán)交易立法的必要性和可行性

(一)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)需要立法先行

基于碳排放權(quán)交易的特殊性和全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的復(fù)雜性，我國(guó)應(yīng)盡早出臺(tái)《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》，通過(guò)立法將長(zhǎng)期、基本的目標(biāo)和舉措由政策上升為法律，為碳排放權(quán)交易市場(chǎng)提供一個(gè)穩(wěn)定的法制環(huán)境，更好地推進(jìn)我國(guó)碳交易市場(chǎng)的發(fā)展。

本質(zhì)上，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是一個(gè)政府?dāng)M制的市場(chǎng)，碳排放權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)依賴(lài)于法律法規(guī)的合理設(shè)計(jì)。全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的構(gòu)建和運(yùn)行是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要對(duì)全國(guó)性碳排放權(quán)交易市場(chǎng)本身的全面性制度安排，同時(shí)也要考慮到不同地區(qū)、產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的差異性和發(fā)展需求。成熟的碳排放權(quán)交易體系需要通過(guò)較高層級(jí)的立法，從法律上明確碳排放權(quán)交易主管部門(mén)的職責(zé)范圍，明晰參與各方的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)違法違規(guī)行為規(guī)定強(qiáng)有力的處罰手段，確保市場(chǎng)機(jī)制切實(shí)發(fā)揮作用，促進(jìn)市場(chǎng)制度健康穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)控制溫室氣體排放的目標(biāo)。

(二)立法效力層級(jí)較低的現(xiàn)狀凸顯立法的迫切性

目前，我國(guó)關(guān)于碳排放權(quán)交易的規(guī)范性文件包括了中央和地方兩個(gè)層級(jí)。除了中央的部門(mén)規(guī)章——2014年國(guó)務(wù)院發(fā)展和改革委員會(huì)頒布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》以外，主要是地方性政府規(guī)章和相關(guān)政策性文件。上海市、廣東省、湖北省采納的都是地方政府規(guī)章，而天津市、重慶市只有規(guī)范性文件，屬于地方性法規(guī)的只有以下兩個(gè)試點(diǎn)城市：深圳市人大常委會(huì)制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》和北京市人大常委會(huì)制定的《關(guān)于北京市在嚴(yán)格控制碳排放總量前提下開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的決定》?，F(xiàn)有的分散化、低位階地方法規(guī)及部門(mén)規(guī)章無(wú)法適應(yīng)未來(lái)全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)行?；谖覈?guó)碳排放權(quán)交易制度立法效力的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例碳排放權(quán)交易》具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性。

(三)國(guó)內(nèi)試點(diǎn)和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的積累為立法提供了可行性

我國(guó)自2011年施行碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作以來(lái)，在借鑒國(guó)外市場(chǎng)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，探索著中國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的構(gòu)建，積累了大量的地方性經(jīng)驗(yàn)。目前，碳排放權(quán)交易試點(diǎn)出臺(tái)了碳排放權(quán)交易的工作方案和管理規(guī)范，相繼發(fā)布了碳排放權(quán)交易相關(guān)法規(guī)、規(guī)章以及政策性文件;確定了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)企業(yè)的范圍，公布了試點(diǎn)企業(yè)名單;制定了碳排放配額分配方案;搭建了碳排放權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)了碳排放信息管理系統(tǒng)、注冊(cè)登記簿系統(tǒng)和交易系統(tǒng)。已經(jīng)和仍在進(jìn)行的規(guī)章制定及系統(tǒng)實(shí)施等工作為未來(lái)的立法提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，可以考慮搭建對(duì)接全國(guó)性碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的立法工作。

二、《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》需要解決的主要問(wèn)題

在制定《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》時(shí)，需要解決以下幾個(gè)問(wèn)題，即提升立法層級(jí)、明確碳排放權(quán)的法律權(quán)屬、確認(rèn)碳排放權(quán)交易主體的范圍和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、堅(jiān)持碳排放配額初始分配的公平性、建立統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易監(jiān)管體系等。

三、《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》主要內(nèi)容的建議

我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》，以立法的形式確定碳排放權(quán)交易的制度目標(biāo)，對(duì)碳排放許可、分配、交易、管理、交易各方的權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等做出規(guī)定。

(一)明確碳排放權(quán)的法律性質(zhì)

如前所述，碳排放權(quán)是一種行政許可權(quán)利，其實(shí)質(zhì)在于碳的排放是對(duì)環(huán)境容量資源的使用，在法律上賦予其權(quán)利性質(zhì)才能使排放者的排放行為與交易行為合法且正當(dāng)。我們可以借鑒《水法》第48條第1款(33)及《取水許可制度實(shí)施辦法》第3條、第4條有關(guān)法定水權(quán)的規(guī)定(34)，在《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》中規(guī)定：“直接向大氣進(jìn)行碳排放的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家碳排放許可制度的規(guī)定，向主管行政主管部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取碳排放許可證，取得碳排放權(quán)。家庭生活等少量碳排放的除外。”

(二)設(shè)定碳排放主體的法定減排義務(wù)

《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》應(yīng)該明確規(guī)定碳排放權(quán)交易納入的溫室氣體種類(lèi)、行業(yè)范圍和重點(diǎn)排放單位確定標(biāo)準(zhǔn)，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)特點(diǎn)、碳排放管控單位的歷史排放量等因素，確定碳排放管控單位的碳排放額度，以行政法規(guī)的形式明確碳排放主體應(yīng)承擔(dān)的法定減排義務(wù)。

(三)確定碳排放總量控制和配額分配方法

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的前提是排放總量的確定和配額的初始分配。在確定排放總量控制時(shí)，一是要以科學(xué)依據(jù)為基礎(chǔ)，合理確定我國(guó)各省市不同區(qū)域的排放總量;二是和我國(guó)做出降低碳強(qiáng)度減排的國(guó)際承諾相適應(yīng)，還應(yīng)建立不同地區(qū)年度排放量遞減機(jī)制。在配額分配方法的確定上，我國(guó)應(yīng)先確立不同行業(yè)的碳排放基準(zhǔn)，依據(jù)基準(zhǔn)確立配額分配的免費(fèi)和有償方法。同時(shí)，應(yīng)注意加強(qiáng)排放權(quán)配額分配制度和程序的透明度和參與度，將碳排放指標(biāo)分配的各個(gè)步驟、程序、環(huán)節(jié)和事項(xiàng)以及分配的基本原則和具體規(guī)則加以充分的公開(kāi)，各地區(qū)、各企業(yè)甚至民眾都能充分參與并發(fā)表自己的意見(jiàn)。

(四)排放交易平臺(tái)的建立

《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》可以規(guī)定，依托排放交易所建立的碳排放權(quán)交易平臺(tái)，開(kāi)發(fā)建立包括交易賬戶(hù)管理、交易產(chǎn)品管理、資金結(jié)算清算、交易信息報(bào)送等功能的交易系統(tǒng)，交易所本身雖不參加交易，但為各類(lèi)市場(chǎng)參與主體提供碳產(chǎn)品的撮合成交、場(chǎng)地、設(shè)施、結(jié)算等服務(wù)，同時(shí)履行期貨市場(chǎng)一線(xiàn)監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)管會(huì)員、投資者及市場(chǎng)其他參與者的碳期貨業(yè)務(wù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理期貨違法、違規(guī)行為，防范和化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

(五)完善監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查制度

真實(shí)、準(zhǔn)確、全面的碳排放數(shù)據(jù)是建立碳排放權(quán)交易體系最重要的基礎(chǔ)?！短寂欧艡?quán)交易管理?xiàng)l例》應(yīng)建立完善的碳排放數(shù)據(jù)報(bào)告制度，確保報(bào)告流程的規(guī)范、報(bào)告數(shù)據(jù)的質(zhì)量和數(shù)據(jù)核查的獨(dú)立客觀。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)核證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，規(guī)定碳排放第三方核查機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入制度和核查標(biāo)準(zhǔn)，明確第三方核查機(jī)構(gòu)的工作程序和流程，建立核查機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)制度、保密制度等，建立碳排放評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)測(cè)報(bào)告核查體系以及相應(yīng)罰則等內(nèi)容，規(guī)范第三方核查機(jī)構(gòu)核查行為。

(六)確立碳排放權(quán)交易監(jiān)督管理機(jī)制

國(guó)家發(fā)改委應(yīng)作為節(jié)能減排和溫室氣體自愿減排交易的行政主管部門(mén)，對(duì)碳排放權(quán)交易實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)用能總量、碳排放總量的核定和管理，確定交易主體范圍、碳排放額度分配方案，協(xié)調(diào)跨區(qū)域碳排放權(quán)交易工作，建立碳排放權(quán)交易管理平臺(tái)，定期發(fā)布有關(guān)交易信息，對(duì)碳排放報(bào)告與核查等碳排放權(quán)管理和交易工作進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)、組織實(shí)施和監(jiān)督管理。

(七)明確碳排放權(quán)交易各主體的法律責(zé)任

碳排放權(quán)交易的責(zé)任承擔(dān)主體主要包括碳排放權(quán)交易主體、輔助參與人及行政主管部門(mén)相關(guān)責(zé)任人員。碳排放權(quán)交易產(chǎn)生的法律責(zé)任一般包括民事、行政和刑事責(zé)任。